– 1 – Las políticas públicas «tradicionales» estadounidenses de protección de espacios naturales

1. 1 Evolución en la legislación de áreas protegidas en Estados Unidos. Los Parques Nacionales: una idea norteamericana y su expansión al resto del mundo

El presente trabajo tiene como objeto exponer la evolución de las distintas políticas de conservación de la biodiversidad. Desde sus orígenes con las primeras iniciativas basadas en la acción pública (políticas de Parques Nacionales, Estatales, Santuarios Nacionales Marinos, leyes de especies amenazadas), hasta las llevadas a cabo por la propia sociedad civil, que como en tantos otros aspectos de la vida y de la sociedad, se organiza para tratar de tapar los huecos donde la Administración no es capaz de llegar. En concreto, la acción de la sociedad civil vinculada a la conservación de la biodiversidad se denomina custodia del territorio (land stewardship) y trata de implicar a los distintos usuarios del territorio (propietarios, cazadores, naturalistas, investigadores, administración, etc.) en la conservación de la biodiversidad.

Debe recordarse, para entender el enfoque adoptado en este trabajo, que las técnicas desarrolladas para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad son hoy prácticamente idénticas en todo el mundo. Es más, la Comunidad Internacional no reconoce como miembro legítimo de la misma a los Estados que no siguen pautas acordadas internacionalmente como la esencia de las políticas de biodiversidad. Por tanto, todos los Estados de la Comunidad Internacional han sistematizado en común a través del Convenio de Diversidad Biológica (CDB) los detalles de sus políticas públicas en base a una serie de mecanismos internacionales. Pues bien, mecanismos tales como los Planes de Acción o Estrategias Nacionales —NASP e integración de la conservación de la biodiversidad en las políticas sectoriales; listados de técnicas de conservación in situ y ex situ; técnicas de explotación de los recursos genéticos; y mecanismos de coordinación e intercambio científico (artículos 6, 8, 9, 15 y 16-18 del CDB)—, son universales porque la experiencia ha demostrado que son los más eficaces en la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, ninguno de ellos hace mención explícita y directa a la custodia del territorio.

Paradójicamente, como se ha dicho, la custodia del territorio no aparece entre esas técnicas y, por tanto, puede existir o no en cada país (salvo, si acaso, la custodia puesta en práctica por las comunidades indígenas y locales, para la que el CDB sí contiene principios claros).

Sin embargo, no todas esas técnicas de los artículos 6, 8, 9, 15 y 16-18 del CDB tienen la misma tradición histórica en los distintos países. Por poner un ejemplo, aunque para conservar su biodiversidad un país debe tener un sistema de espacios naturales protegidos (artículo 8.a. del CDB), muchos países sólo lo pusieron en marcha a finales del siglo XX (o incluso principios del XXI), una vez entró en vigor el CDB.

Naturalmente, el ámbito dejado a la custodia (la acción paralela que la sociedad civil de cada país tiene en relación con la acción pública) está directamente relacionado con el marco que en cada país tiene la acción pública. Por pura lógica, si un país tiene una acción pública muy intensa y extendida a lo largo y ancho de su territorio, protegiendo gran parte del mismo para configurarlo como espacio natural protegido, la acción privada será escasa por dos razones: 1) al limitarse a los ámbitos territoriales no protegidos (ámbito geográfico cuantitativo) y 2) por ser una actividad de apoyo a la pública al ser su intensidad y eficacia no todo lo deseable que debería ser (ámbito cualitativo). O si el territorio catalogado como espacio natural protegido es muy reducido pero muy eficazmente gestionado, lo lógico es pensar que la acción de la sociedad civil se centrará sobre el territorio ajeno a, o desconocido por, la acción pública (aspecto cuantitativo-protección de las áreas que teniendo gran valor no alcanzan a ser categorizadas como espacio natural protegido).

Así pues, para entender la naturaleza y extensión de la custodia del territorio es necesario, frecuentemente, entender si acción pública y custodia privada tienen origen temporal común o si la segunda se desarrolló como una especie de complemento de la primera.

El caso de Estados Unidos es casi paradigmático. Y ello porque la acción pública de la protección del territorio por sus características naturales de biodiversidad fue «un invento» de Estados Unidos, que en estas políticas públicas, como en otros muchos ámbitos de la ciencia, la tecnología y la cultura, se adelantó al resto de los países del mundo configurando dicha acción pública, la misma como seña identitaria de su propio ser en los periodos históricos de conformación y asentamiento de Estados Unidos como país (siglo XIX).²

Antes, pues, de entrar a examinar las instituciones de custodia en Estados Unidos, es necesario entender el porqué y el alcance de la protección pública del territorio en ese país.

Y es que merece mención especial describir como en este impresionante país —con un total de 15 regiones biogeográficas³ terrestres— fue donde tuvieron su origen las primeras declaraciones de protección de espacios naturales a través de una ley ad hoc, con vocación de conservarlos. Para ello se utilizó el concepto de parque público, originando el primer Parque Nacional de la historia, que sirvió como base también para esclarecer las señas de identidad propias del pueblo americano. Además, dicho parque fue un paradigma de la conservación.⁴

Esta idea de creación de parques fue trasladada relativamente pronto a gran parte del resto del mundo, incluida España, avanzando así en la historia de la conservación de la naturaleza para establecer un nuevo modelo, basado más en la conservación de la biodiversidad —gracias al avance de los estudios de la biología de la conservación y la ecología del paisaje— que en su vocación inicial, más centrada en preservar la identidad cultural o el romanticismo.⁵

1. 2 Los orígenes en la protección de espacios naturales en Norteamérica

El desarrollo de la política de Parques Nacionales en Norteamérica supuso sin duda alguna el primer ejemplo de una nación en la protección de la naturaleza silvestre, y aconteció tras la guerra civil estadounidense (1861-1866). Esta figura de protección se estableció como seña de identidad de un país desestructurado desde el punto de vista territorial, político y emocional que poco a poco iba tomando cuerpo.

En suma, es una idea de origen norteamericano pero no de los nativos originarios sino de la propia evolución de los ciudadanos ya norteamericanos (siglo XIX) de origen europeo.⁶ De hecho, desde siempre la visión del territorio silvestre norteamericano y las emociones que su belleza y carácter prístino generaron en los europeos (que no la visión nativa) fue lo que se incorporó a la conciencia colectiva incluso bastante antes de la independencia de Estados Unidos.⁷

Con la creación del nuevo Estado, tras la herida emocional de los periodos de guerra acontecidos durante las últimas décadas, aparece la casi necesaria obligación de crear un sentimiento de nación, y fue precisamente la deslumbrante naturaleza norteamericana la que sirvió para articular la unidad nacional. El avance hacia el oeste del país permitió el descubrimiento de lugares de gran belleza y poco a poco el ciudadano estadounidense se fue identificando cada vez más con estos lugares tan bellos y diferentes a los que hasta entonces había conocido. También es cierto que en algunos de estos lugares habían acontecido fuertes enfrentamientos civiles, por lo que reflejaban el épico esfuerzo que había representado su conquista y la idea de nación. Esto es importante hasta tal punto que precisamente el Departamento de Guerra de Estados Unidos fue el que gestionó una parte importante de los espacios naturales protegidos (aquellos con mayor carácter histórico-nacional),⁸ muchos de los cuales han formado el carácter del ciudadano norteamericano.⁹

De esta manera, fue la naturaleza norteamericana la que creó el arquetipo del ciudadano americano.¹⁰ Espacios naturales como Yellowstone, Yosemite, etc., llegaron a ser considerados como lugares sagrados y terminaron convirtiéndose en las señas de identidad de la unificación territorial, política y emocional de Estados Unidos.

Incluso hoy día, los Parques Nacionales de Estados Unidos son lugares de peregrinaje, cuya visita se facilita mucho a través de la célebre autopista interestatal 66.¹¹ En el sentimiento que impulsó su creación se puede apreciar la presencia de los valores de América que cobraron cuerpo durante su génesis y consolidación. Todos estos principios morales tuvieron un papel fundamental en la configuración de toda una serie de argumentos que fueron empleados para justificar el desarrollo en el entorno de los parques, provocando una paradoja y es que en las ideas de la creación de los Parques Nacionales en Norteamérica se incorpora como objetivo fundamental destacar las bellezas escénicas orgullo de la patria, la conservación de la vida silvestre y de la naturaleza, pero por su contra, establece las bases para crear un ingente desarrollo socioeconómico tanto en su entorno como en la propia periferia de los parques (favorecido además por el desarrollo de la revolución industrial).

Sin embargo, este movimiento tampoco puede entenderse sin el análisis de lo que supusieron, por un lado, el «trascendentalismo» como filosofía imperante en Estados Unidos en la forma de entender las relaciones entre el hombre y la naturaleza (Emerson: «…ni se es humano si no se convive cotidianamente con lo silvestre: cada pueblo representa un espacio natural») y, por otro, la evolución del pensamiento científico para desarrollar la gestión de espacios de ámbito biorregional (Perkin Marsh: «Es necesario preservar espacios naturales protegidos como identidad regional y por interés científico como los Adirondacks»), movimientos los dos casi coincidentes con la declaración del primer Parque Nacional y con otros dos datos esenciales: a) la percepción de que el «paraíso» por el que habían luchado los «patriotas» por constituir un nuevo Estado estaba literalmente desapareciendo del escenario visual ordinario del ciudadano norteamericano —desaparición del alca gigante (great auk en inglés); de la paloma migratoria norteamericana (passenger pigeon en inglés) y del bisonte (buffalo en inglés)¹²—; fundación de sociedades de conservación por el naturalista John James Audubon y su sección frente a la desaparición de especies emblemáticas; y b) la institucionalización de los mecanismos de asentamiento de las oleadas de nuevos inmigrantes europeos en el territorio más allá del Mississippi a través del previo viaje en caravana que bien por la Santa Fe Trail, bien por la Oregon Trail, tenían que atravesar de este a oeste todo el país.

La mitificación del Mountain Man, el hombre solitario que habitaba el medio silvestre-hostil enriqueciendo su propia esencia como ser humano, como ideal del ciudadano autoformado,¹³ también contribuyó a esta percepción de la belleza natural, como lo hizo la idea imperante del Manifest Destiny de Estados Unidos como nación.

Aunque sea muy brevemente, es necesario referirse a estas cuestiones, sin las cuales ni la historia de los Parques Nacionales ni la de la custodia del territorio serían inteligibles, como tampoco lo sería la propia historia general de Estados Unidos, aunque razones de amplitud impiden desarrollar en detalle cada una de ellas.¹⁴

Otros dos acontecimientos que tuvieron una importancia decisiva fueron, por un lado, la invención del telégrafo y, por otro, la construcción del ferrocarril. Esto supuso un nuevo escenario pues originó un fuerte impacto ambiental en estos lugares. También provocó el desarrollo de la investigación en muchos otros aspectos de la vida de Estados Unidos.

Por todo lo visto, se puede afirmar que fueron las compañías de ferrocarril las que favorecieron la creación de los primeros Parques Nacionales en Estados Unidos, pero con el tiempo esas mismas empresas construyeron infraestructuras turísticas (servicios de transporte, hoteles, restaurantes, etc.) que paradójicamente promovieron el turismo a la par que la investigación y protección de estos lugares, pero también el acceso a los mismos con la ya mencionada presión sobre ellos.¹⁵

A su vez, la doctrina del Destino Manifiesto (en inglés, Manifest Destiny) es una frase e idea que expresa la creencia en que Estados Unidos de América es una nación destinada a expandirse desde las costas del Atlántico hasta el Pacífico. Esta idea es también usada por los partidarios de justificar otras adquisiciones territoriales. Los partidarios de esta ideología creen que la expansión no sólo es buena sino también obvia (manifiesta) y certera (destino). Se puede comparar con la teoría del Lebensraum que impulsaban los nazis para justificar su expansión hacia el este de Europa y Asia Central.

1. 3 El origen institucional en la declaración de espacios naturales protegidos en Estados Unidos. El Sistema de Parques Nacionales

A medida que la colonización avanzaba hacia el oeste del país, se fueron descubriendo algunos de los tesoros naturales más espectaculares de la nación y se presionó a las autoridades para conseguir su conservación.

El choque cultural y la disputa por el territorio entre los indios y los nuevos pobladores, desembocó en dramáticos conflictos que han sido llevados al cine en innumerables películas. Finalmente, esta situación acabó con la expulsión de las tribus indias que allí habitaban.¹⁶

El 30 de junio de 1864, el presidente Abraham Lincoln transmitió al estado de California los derechos sobre el valle de Yosemite, siendo éste el primer espacio natural en ser calificado como bien público de carácter inalienable con el fin de conseguir su protección y disfrute para la ciudadanía.¹⁷ La historia de la conservación de los espacios naturales tiene en muchas ocasiones nombres y apellidos concretos; esto también sucedió en la historia de Yosemite. La entrega en cuerpo y alma de John Muir contra la pérdida de algunas de las zonas más valiosas del valle tuvo como consecuencia años más tarde la creación del Parque Nacional de Yosemite el 1 de octubre de 1890.¹⁸

Aunque la experiencia de Yosemite fue clave para el futuro de los Parques Nacionales en Estados Unidos, no fue el primer Parque Nacional del país ni del mundo. Yellowstone fue declarado Parque Nacional en 1872, mientras Yosemite lo sería en 1890. Otras circunstancias que ayudaron a la declaración de Yellowstone fue, por un lado, que se trataba de un gran espacio de titularidad federal y, por otro lado, las numerosas imágenes y documentos aportados por reconocidos exploradores de la época como Ferdinand Hayden, Thomas Moran o el fotógrafo William H. Jackson que permitieron convencer al Congreso de Estados Unidos de la importancia de conservar aquel impresionante lugar.

El caso de Yellowstone tiene numerosas semejanzas al de Yosemite, pues ambos tuvieron su origen en la presión ejercida por movimientos sociales de conservación así como en los informes realizados por expediciones de científicos que, en colaboración con agentes privados, abrieron esa parte del oeste de Estados Unidos para su aprovechamiento.

Otra cuestión a tener en cuenta en relación a la gestión de los Parques Nacionales es su política de no intervención (hands off), llevada a cabo con el argumento de que la naturaleza debe llevar a cabo en cada momento la función que tiene determinada.

En cuanto a los órganos de gestión, actualmente son las conocidas agencias federales de conservación de Estados Unidos quienes gestionan más de 300 millones de hectáreas, siendo diferentes las medidas de uso y gestión dependiendo del lugar y de la agencia. La piedra angular sobre la que se asienta el sistema de protección de la naturaleza en Estados Unidos es el Servicio de Parques Nacionales, creado en el año 1916.

En lo que se refiere al Sistema de Parques Nacionales (National Park System) alcanza a más de 40 millones de hectáreas y 400 reservas naturales protegidas. Destacan algunas figuras como, por ejemplo, los Monumentos Nacionales, las Áreas Nacionales de Recreación, los Parques Nacionales históricos o temáticos, etc. Todos estos se encuentran bajo la supervisión del Servicio de Parques Nacionales.

Aunque el Sistema de Parques Nacionales no es el único sistema de protección de áreas importantes en biodiversidad, sí es el más vinculado con la cultura de la nación estadounidense.

La delimitación de las posibles figuras incluidas en el Sistema de Parques Nacionales es la siguiente:¹⁹

Resulta verdaderamente impresionante el nivel de especialización que alcanzan las figuras de conservación de la naturaleza en Estados Unidos, pero esto no es todo: este arsenal de herramientas públicas de conservación de los espacios naturales se complementa con otras figuras que, gestionadas por otras agencias u ONG, amplían todavía más la acción de conservación con un alto grado de cooperación y altruismo, característico de los países anglosajones. Por ello se puede apreciar una evolución interna en la protección de los espacios naturales constituyéndose un modelo público-privado que complementa ambas facetas, que colaboran incrementando la superficie destinada a conservación, ésta última conocida como land stewardship o custodia del territorio, que se desarrollará en este Cuaderno.

Antes, sin embargo, de entrar a examinar la custodia privada propiamente dicha, se hace necesario completar el análisis del resto de las figuras públicas, aunque sea de manera breve, por tener numerosas sinergias con aspectos relacionados con las técnicas de custodia del territorio.

Tabla 1. Listado de los Parques Nacionales de Estados Unidos

1. 4 Más allá del Sistema de Parques Nacionales. El Sistema de Áreas Protegidas de Estados Unidos

Se denominan áreas protegidas de Estados Unidos a aquellas áreas, naturales o humanizadas, en las que legalmente se ha establecido algún régimen de protección para salvaguardar sus valores, ya sean culturales, históricos, naturales o de cualquier otra índole, y que son administradas por una variedad de autoridades federales, estatales, tribales, locales y, en menor medida, privadas. Algunos Gobiernos estatales y tribales también designan áreas silvestres bajo su propia autoridad y de acuerdo a las leyes locales.²⁰

De acuerdo a las definiciones internacionales (básicamente el listado modelo de la UICN), el total de áreas protegidas en Estados Unidos en el año 2012 ascendía a 7.448 espacios,²¹ sin contar las zonas marinas. Estas áreas protegidas cubren un total de 1.500.000 kilómetros cuadrados, casi el 16% de la superficie terrestre de Estados Unidos, lo que supone la décima parte de la superficie protegida del mundo.

1. 5 Organización de las áreas naturales protegidas federales

La protección de las áreas naturales, como en la mayoría de los países, se articula según diferentes sistemas de protección que dependen de la Administración que las declara y/o administra. En Estados Unidos, los sistemas de protección corresponden al Gobierno Federal, a los diferentes Gobiernos estatales y a los Gobiernos locales (condados, ciudades o autoridades metropolitanas). Cada una de estas entidades administrativas utiliza diferentes denominaciones para las áreas protegidas, que establecen diferentes categorías de protección las cuales no siempre están claras.²²

En el caso de los sistemas federales, dependen de la Agencia Federal a la que le corresponde la gestión de los distintos elementos. De este modo se organizan varios sistemas de protección, completos y autónomos, que, en algunas ocasiones, superponen y repiten categorías de protección, lo que hace a veces difícil entender su funcionamiento. Por ejemplo, una de las categorías más conocidas, los monumentos nacionales, forman parte de sistemas diferentes.

En Estados Unidos las áreas protegidas a nivel federal son administradas por una variedad de agencias además del National Park Service, organismo dependiente del Departamento de Interior que administra las áreas listadas en el apartado anterior. Otras áreas protegidas son gestionadas por el Servicio Forestal de Estados Unidos (National Forestry Service), el Bureau of Land Management y el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos (U.S. Fish & Wildlife Service).²³ A ello hay que añadir las áreas costeras y/o marinas, gestionadas a su vez por distintas agencias federales, principalmente distintos servicios de la NOAA (National Oceanographic and Atmospheric Administration) como se verá más adelante.

La complejidad del sistema conlleva confusión para nombrar las áreas protegidas cuando son utilizadas y/o gestionadas por más de una agencia u órgano de la agencia o del departamento gubernamental de que se trate. Por ejemplo, tanto el Servicio de Parques Nacionales como el Servicio Forestal de Estados Unidos operan en las áreas designadas como Reservas Nacionales y Áreas Nacionales de Recreación. El Servicio de Parques Nacionales, el Servicio Forestal de Estados Unidos y el Bureau of Land Management operan en las áreas llamadas Monumentos Nacionales.

Mapa 1. Distribución de la superficie protegida pública y privada en Estados Unidos Mapa interactivo

En este mapa se aprecia perfectamente la mayor concentración de suelo público protegido (en color verde) en el oeste del país (además de las zonas costeras), lugar donde se concentra un mayor número de Parques Nacionales y Santuarios Nacionales Marinos, mientras que en el este (en color rojo) la propiedad privada es mucho mayor. Precisamente es en esta parte del país, donde, como se verá, la custodia del territorio tiene un mayor desarrollo, principalmente mediante el empleo de los Conservation Easements.
Fuente: cortesía del servicio Protected Areas Database of the US. PAD-US, mayo de 2014.

Así, además del ya visto Sistema de Parques Nacionales existen otros tres sistemas:²⁴

Además, debe tenerse en cuenta que dos de los sistemas gestionados por el National Park Service (antes mencionado), el Sistema de Senderos Nacionales (National Trails System) y el Sistema Nacional de Ríos Salvajes y Paisajísticos (National Wild and Scenic Rivers System), en realidad son sistemas denominados inter-agencias, debido a que su gestión y responsabilidad corresponden a varias agencias: el primero está también gestionado por el BLM y el U.S. Forest Service y el segundo, además de por sus tres agencias, también por el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos (USFWS) y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos (U.S. Army Corps of Engineers). Por último, la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA), creada en 1970 y adscrita al Departamento de Comercio.

1. 6 El Sistema Estatal y Local de Áreas Protegidas

Los Gobiernos de los estados, o entidades locales de menor tamaño, condados, regiones y municipios pueden declarar y mantener áreas protegidas, como por ejemplo, Parques Naturales o Estatales (Natural Parks o State Parks), Parques Regionales (Regional Parks) o los Parques del Condado (County Park).

En general, la única y principal diferencia, aparte de que los Parques Estatales en general son más pequeños que los Parques Nacionales, con algunas excepciones como las del Adirondack Park en Nueva York y del Anza-Borrego Desert State Park en California, es que la creación no proviene del derecho federal, sino del estatal o local y la gestión la realizan las propias entidades estatales o locales y no las Administraciones federales.²⁵

Existen aproximadamente 7.400 Parques Estatales en Estados Unidos, de acuerdo con la Asociación Nacional de Directores Estatales de Parques (National Association of State Park Directors, NASPD). Sólo en el estado de California hay 278 espacios naturales protegidos.

Los Parques Estatales tienen alrededor de 740 millones de visitas anuales, en comparación con los 286 millones de los Parques Nacionales de Estados Unidos.

1. 7 Parques Locales

También los Gobiernos locales pueden crear su sistema de reservas ecológicas, parques, u otros sistemas de gestión de terrenos públicos (humedales en la mayor parte de los casos, por ejemplo). La capacidad de creación de estas figuras por parte de los entes locales varía no sólo de entidad local en entidad local sino también de estado a estado, ya que el ámbito de autonomía local en Estados Unidos depende de cada Constitución Estatal (no hay en la Constitución Federal un principio de autonomía local equivalente a lo que en España es el artículo 137 de la Constitución de 1978).

Los funcionarios municipales de la época vieron estos Parques como un refugio contra la contaminación y el estrés que caracterizaba a las ciudades más concurridas. Lugares donde los ciudadanos pudieran experimentar el aire fresco, el sol y el poder espiritual transformador de la naturaleza, un lugar para la recreación y un espacio público donde ricos y pobres se mezclaban en igualdad de condiciones.

Los nuevos parques fueron inspirados por un ideal antiurbano para el alivio de los males que se esconden en las grandes ciudades. Galen Cranz escribe: «Los nuevos parques americanos fueron concebidos como grandes territorios de recreo destinados a ser partes destacables del país, con el aire fresco, grandes prados y lagos, y el derecho a disfrutar del sol en la ciudad».²⁶

1. 8 Parques Tribales

Finalmente, mucha gente (incluidos la mayor parte de los estadounidenses) desconoce que existen también los denominados Parques Tribales. Se trata de lugares que se rigen íntegramente por el derecho tribal sobre la base de la soberanía que les reconoce el tratado correspondiente, por el cual normalmente se les otorga el pleno control de los recursos naturales de la reserva. Por supuesto la administración de la misma corresponde a la tribu. El Parque Tribal más extenso es el sistema de la tribu de los navajos, en el estado de Arizona.

Se trata de un sistema de Parques que alberga millones de hectáreas y que existe desde hace más de medio siglo. Estos lugares albergan algunos de los paisajes más espectaculares del mundo. «Los Parques no son muy conocidos y están muy poco visitados», dice Bark Clark, director del Programa para la Conservación del Flasstaff Grand Canyon Trust. Ahora, los funcionarios de estas tribus de los navajos están trabajando en un plan para poner en valor ocho de sus Parques Tribales, tratando de preparar visitas guiadas a los turistas que visitan el norte de Arizona.

– 2 – Los Santuarios Nacionales Marinos estadounidenses. Introducción a la especialidad que supone la custodia marina

Antes de examinar la otra gran acción pública de conservación in situ de la biodiversidad —la conservación de especies amenazadas— se ha considerado conveniente examinar las peculiaridades que suponen las áreas marinas. Y ello porque si actuar como sociedad civil en el territorio terrestre (salvo que se sea propietario) es realmente difícil —y por ello el protagonismo, como se ha visto, corresponde a los poderes públicos (federales, estatales, locales o tribales) —, la actuación de la sociedad civil en el mar es infinitamente más difícil. La dificultad deriva obviamente de que los territorios marinos, por definición, son públicos, no pudiéndose reservar «parcelas» a usos privados y, además, están sometidos a un control de policía pública mucho más estricto. Además, el coste de «administrar» áreas marinas es normalmente mucho mayor y exige metodologías también más caras. Por ello, no se va a tratar en el resto del trabajo la «custodia» marina. No obstante, se suele denominar también «custodia» a una forma de participación social o cívica en la gestión de espacios marinos que suele revestir especial intensidad, aunque sin llegar nunca a lo que supone la «custodia» del territorio terrestre, ya que éste es susceptible de usos excluyentes de otros, lo que en el mar nunca puede pretender hacer un sujeto privado que forma parte de la sociedad civil. Por ello, se considera necesario completar la descripción de la acción pública sobre espacios ricos en biodiversidad con una breve noción de los espacios marinos.

Cerca de la costa, los estados del litoral extienden totalmente su jurisdicción hasta tres millas náuticas del mar territorial y muchos de ellos tienen parques marinos costeros.

Pero el gran sistema de áreas marinas integradas es el del Gobierno Federal, que entre 1966 y 1972 se creó concienzudamente tanto como una Agencia Federal efectiva (la NOAA, a la que se hará referencia inmediatamente) como el sistema más completo de áreas marinas protegidas, muchas de ellas exclusivamente marinas (no marítimo-costeras), dando lugar al Sistema de Santuarios Nacionales Marinos.

2. 1 Introducción a los Santuarios Nacionales Marinos

Aunque la custodia del territorio en el medio marino es muy limitada, es amplia en el costero o de litoral e incluso en el medio marino discontinuo con la costa (lo que se conoce normalmente como áreas off-shore).²⁷ Por ello, es necesario un pequeño excurso acerca de la acción pública de la conservación del medio marino y sobre todo del sistema de áreas marinas protegidas más importante: los Santuarios Nacionales Marinos (National Marine Sanctuaries, NMS).

Fue en el año 1966 cuando en Norteamérica se empezó a gestar la idea de la importancia del conocimiento y la protección de los ecosistemas marinos cuando el Congreso promulgó la Marine Resources and Engineering Development Act.²⁸ Se trató, ya entonces, de una pieza importante en la legislación para coordinar las actividades oceánicas federales creando la Comisión de Ciencias del Mar, Ingeniería y Recursos Naturales, también denominada Comisión Stratton. El 9 de enero de 1969, dicha comisión publicó su informe Our Nation and the Sea, conocido también como el Informe Stratton. Se trataba de una visión de futuro, pionera en el mundo de futuro y análisis de las técnicas de protección del litoral, y concluía con 126 recomendaciones clasificadas en 17 categorías principales.

Presidida por Julio A. Stratton, de la Fundación Ford, la Comisión estaba formada por 15 miembros. Se consultó a 600 personas pertenecientes al Gobierno, instituciones académicas y la industria durante un período de 30 meses, además de escuchar el testimonio formal de 126 expertos antes de emitir su informe.²⁹

Por sugerencia de la Comisión Stratton, en 1970 se creó la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (National Oceanographic Atmospheric Administration, NOAA), y se situó dentro del Departamento de Comercio. Ese mismo año la National Environmental Policy Act³⁰ estableció el Consejo Federal de Calidad Ambiental y creó también por primera vez en la historia mundial, el Instituto de la Evaluación de Impacto Ambiental (Council on Environmental Quality). También en ese mismo año el presidente Richard Nixon encargó al Consejo de Calidad Ambiental un estudio sobre la eliminación de residuos en el océano. En octubre de 1970, dicho Consejo publica su informe, titulado Ocean Dumping: A National Policy.³¹

La Comisión Stratton también recomendó el establecimiento de un programa nacional de gestión de las zonas de litoral. Así, la Ley de Manejo de Zonas Costeras (Coastal Zone Management Act,³² CZMA) fue aprobada en 1972. Este programa nacional de gestión de las zonas costeras estaría principalmente a cargo de los estados costeros con la cooperación y la asistencia del Gobierno Federal.³³ Hay que tener en cuenta, como ya se ha dicho, que en Estados Unidos los estados extienden su territorio hasta las tres millas marinas (el mar territorial original —antes de su ampliación a 12 millas— de las 13 colonias que devinieron con la independencia de Estados Unidos).³⁴

Fue pues en 1972 cuando los estadounidenses se dieron cuenta del valor intrínseco, ecológico y cultural de sus aguas costeras al promulgar el Congreso otra ley: la Ley de Protección e Investigación Marina de los Santuarios (Marine Protection, Research and Sanctuaries Act).³⁵ El título III de esta ley fue más tarde renombrado como la National Marine Sanctuaries Act (NMSA), y estaba dedicado a los Santuarios Nacionales Marinos.³⁶ Este año también es importante porque el Congreso aprobó la Ley de Protección de Mamíferos Marinos (Marine Mammal Protection Act).

De acuerdo con las normas establecidas en el título III de la denominada National Marine Sanctuaries Act, la misión del programa de Santuarios Nacionales Marinos es «identificar, designar y gestionar las áreas del medio ambiente marino de especial importancia nacional (y en algunos casos internacional) debido a la importancia de sus cualidades de conservación, recreación, investigación ecológica, histórica, educativa, o estéticas».³⁷ La NMSA³⁸ autorizó al secretario de Comercio, de quien depende la NOAA y, por tanto, también los Santuarios Nacionales Marinos, para que designara las aguas marinas más preciadas como Santuarios Nacionales Marinos para proteger y administrar sus recursos más apreciables. Su gestión depende del Gobierno Federal americano y concretamente —como antes se ha dicho— de la NOAA.

Mapa 2. Localización y situación de los Santuarios Nacionales Marinos en las aguas jurisdiccionales de Estados Unidos Mapa interactivo

Fuente: cortesía de la National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA, mayo de 2014

El Sistema Nacional de Santuarios Marinos se compone de 14 áreas marinas protegidas que abarcan más de 150.000 kilómetros cuadrados. El sistema incluye 13 Santuarios Nacionales Marinos y el Monumento Nacional Marino Papahanaumokuakea.

Éstos incluyen las costas cercanas a los arrecifes y alta mar, las riberas y los cañones marítimos, las zonas intermareales y bahías protegidas. Los Santuarios Nacionales Marinos pueden tener desde el tamaño de una vecindad (Fagatele Bay, American Samoa, de 0,6 kilómetros cuadrados o 0,25 millas cuadradas) hasta ser aún más grandes que el estado de Connecticut (Santuario de la Bahía de Monterey, 13.800 kilómetros cuadrados o 5.328 millas cuadradas).

2. 2 La administración del Santuario y la participación social (custodia marina)

Una importante lección aprendida desde el diseño y la implementación de áreas marinas protegidas en todo el mundo es que los factores sociales son los principales determinantes del éxito de zonas marinas protegidas.³⁹

Según el National Research Council (2001),⁴⁰ el término usuario de un área marina protegida (AMP) se refiere a quienes son

«afectados» por el establecimiento de un área protegida más que a los «usuarios» de la misma.

La participación de estos distintos usuarios del espacio protegido (los investigadores, las Administraciones competentes, los turistas, la comunidad local, los voluntarios, etc., lo que se verá un poco más adelante con más detalle) es importante en todas las partes del proceso desde la planificación, pasando por la gestión, el seguimiento y la evaluación.⁴¹

2. 3 La visión socioeconómica. Una manera de involucrar a los interesados: stakeholders

Los responsables de la gestión de los Santuarios Nacionales Marinos poseen una amplia visión socioeconómica de manera que buscan involucrar a los diferentes «usuarios» de dichos espacios protegidos con el fin de no separar el desarrollo económico de la zona, siempre sostenible, de la conservación de dichos espacios, realizando ambos de manera cooperativa.⁴²

Ya se había anunciado que existe un amplio tipo de usuarios de estos Santuarios Nacionales Marinos como lo son los turistas (de avistamiento de cetáceos, de pesca deportiva, de buceo, etc.), los investigadores, las comunidades locales, los voluntarios de ONG, los propios gestores del espacio, los pescadores, y quienes realicen sobre el espacio marino otras actividades como la navegación, la explotación energética o de productos energéticos, los encargados de la seguridad, etc. Todos ellos comparten dicho espacio estableciendo vínculos con él.⁴³

A modo de ejemplo, en las islas de Hawái, la industria de observación de ballenas desempeña un papel importante en la economía del estado, ya que aporta hasta 11 millones de euros en los ingresos totales anuales, con un impacto económico total de hasta 74 millones de euros por año. En el Santuario Florida Keys, más de 33.000 puestos de trabajo en los Cayos de la Florida son compatibles con actividades recreativas y el turismo marino, lo que representa el 58% de la economía local y 2.300 millones de euros en ventas anuales.

Ello demuestra que la protección de zonas con gran importancia ecológica genera beneficios para las economías locales de la misma. Dicha «economía verde» constituye además una apuesta de futuro. Un claro ejemplo es el sector de la pesca, que ve cómo sus recursos se regeneran impidiendo su desaparición y la consecuente pérdida de este sector.⁴⁴

Gráfico de barras 1. Horas semanales en tres ciudades españolas

Mapa interactivo 1. Población y accidentes por estados.

La aplicación en España de la legislación de las estrategias marinas que se rigen por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino que traspone la Directiva 2008/56/CEE, de 17 de junio, por el que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva Marco sobre las Estrategias Marinas para la protección del medio marino —cuya aplicación (a fecha de mayo de 2014) resulta inminente— deberá tener en cuenta con total seguridad todos los mecanismos de gestión basados en el sistema de los Santuarios Nacionales Marinos que se acaban de analizar.

– 3 – La gestión indirecta del territorio: las políticas públicas de protección de especies amenazadas en Estados Unidos

Antes de pasar a analizar la custodia del territorio, debe completarse el análisis y la descripción de la acción pública que gestiona territorio para conservar la biodiversidad, pero no a partir de las técnicas de control del territorio o el hábitat sino con motivo de la protección de especies concretas. Y es que, tal y como distingue el CDB, hay que diferenciar entre las políticas públicas basadas en las conservación de espacios y las basadas en la conservación de especies, donde el control del territorio es una medida indirecta, derivada —pero no una necesidad apriorística— de los planes de manejo, gestión o recuperación de especies amenazadas.

3. 1 Introducción a la Endangered Species Act (ESA). Los orígenes de la protección de especies en Estados Unidos

Si en el ámbito de la protección directa del territorio por conservar la naturaleza y la biodiversidad Estados Unidos fue pionero mundial, también lo fue en la protección indirecta a través de las políticas públicas de conservación de las especies amenazadas. En una palabra, lo que el CDB ha impuesto como política de conservación in situ paralela a la protección de espacios —en su artículo 8 d) y k): «Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: d) Promoverá (…) el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales; k) Establecerá o mantendrá la legislación necesaria y/u otras disposiciones de reglamentación para la protección de especies y poblaciones amenazadas»—, no es una improvisación, sino la consolidación de un sistema también de origen norteamericano, aunque en este caso la iniciativa en sí misma se expandió por todo el mundo de manera mucho más rápida, casi coetánea a la estadounidense, dado que la idea de proteger las especies de flora y fauna para evitar su extinción estaba ya muy claramente asumida por todos los países cuando se comenzaron las negociaciones del CITES, que culminaron con la aprobación del citado convenio en Washington en 1973 y teniendo otros precedentes de origen internacional, como la creación de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) en 1948.

La parte más relevante de esas políticas en lo que se refiere a este trabajo es la que tiene que ver con su efecto indirecto: se protege o conserva el territorio sólo en la medida en que esta conservación sea complementaria y esté relacionada, casi como relación causa-efecto científicamente demostrada, con la conservación de la población de la especie amenazada que se pretende gestionar, recuperar o reintroducir. Por ello las hemos denominado políticas «indirectas» de custodia del territorio.

Sin embargo, es prácticamente imposible entender estas políticas indirectas (protección de las especies a través de la protección de sus hábitats) sin un excurso previo acerca del conjunto de las políticas públicas de protección de especies amenazadas.

La Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 (Endangered Species Act, en adelante ESA)⁴⁸ es una de las más populares y poderosas leyes ambientales jamás promulgada. Es un compromiso adquirido por el pueblo norteamericano para proteger y restaurar las poblaciones de aquellas especies que están en mayor riesgo de extinción.

Si se repasa la historia de Estados Unidos, fue la desaparición a finales del siglo XIX de las tres especies auténticamente emblemáticas, en sus orígenes como nación, la causa directa de la aparición del movimiento social conservacionista. Se trata del bisonte, el alca gigante y la paloma migratoria americana.

Sólo en Estados Unidos, cientos de especies vegetales y animales, incluyendo el alce del este, el bisonte de los bosques del este y el oso pardo de California, desaparecieron no de todo el territorio de Estados Unidos pero sí de gran parte de él desde que tuvieron lugar los primeros asentamientos europeos. De hecho, los científicos estiman que al menos 539 especies se han extinguido en Estados Unidos en los últimos 200 años.⁴⁹

No es de extrañar que ya en el último tercio del siglo XIX casi todos los estados de Estados Unidos comenzaran a promulgar leyes de prohibición de comerciar con especies amenazadas (a nivel federal, prohibición del comercio interestatal en el año 1900).

Pero la situación llevó en la década de 1970 a que Estados Unidos aprobara la Endangered Species Act. La protección otorgada por la ESA se extiende actualmente a más de 1.273 especies y como resultado de su aplicación la mayoría de ellas se han recuperado completa o parcialmente o tienen su hábitat protegido o han visto sus poblaciones estabilizadas o aumentadas. Además, y como consecuencia de su aplicación, millones de hectáreas de bosques, playas y humedales (hábitats esenciales para las especies) han sido protegidas de la degradación y el desarrollo.⁵⁰

La ESA se aplica, con la participación de los ciudadanos, para preservar no sólo a las grandes y carismáticas especies como el águila calva o los osos grizzly, sino también las pequeñas e igualmente singulares. La visión de la ESA es que todas estas especies no sólo sobrevivan en los zoológicos sino que prosperen en sus ambientes naturales, donde han evolucionado durante millones de años.⁵¹ Es decir, contempla la conservación ex situ como complementaria de la realmente importante, la conservación in situ.

3. 2 Historia de la ESA

La primera ley federal de protección de especies en Estados Unidos fue la Ley Lacey (Lacey Act), de 1900. Esta ley reguló el comercio interestatal de especies silvestres. La Ley Lacey de 1900⁵² prohíbe la importación, exportación, transporte, venta, recepción, adquisición o compra de cualquier pez, animal o planta capturado, poseído, transportado o vendido con infracción de cualquier ley federal, estatal, internacional o de las tribus nativas.

A la Ley Lacey le siguió el Tratado de Especies Migratorias de 1918 (Migratory Bird Treaty Act), redactado en Canadá para la protección de las aves que migraban entre Estados Unidos y Canadá, extendiéndose posteriormente a México y otros países. La Ley del Tratado sobre Aves Migratorias (Migratory Bird Treaty Act)⁵³ prohíbe terminantemente la caza, captura, matanza, posesión, adquisición, venta, importación o exportación de aves migratorias, excepto en los casos en los que el Departamento del Interior así lo autorice.

Pronto se hizo patente la necesidad de que hacían falta leyes más fuertes y amplias, y en el año 1966 el Congreso aprobó la Ley de Preservación de Especies en Peligro (Endangered Species Preservation Act), que establecía la protección de determinadas especies y animaba a la protección de los hábitats y a la adquisición por parte del Gobierno Federal y los estados de espacios de vital importancia. Sin embargo, se trató de una ley muy débil y bastante voluntarista, llena de lagunas, que dejaba las decisiones reales a los distintos estados en función de leyes preexistentes.

En 1969 el Congreso promulgó la Ley de Conservación de Especies en Peligro (Endangered Species Conservation Act) con el objetivo de rellenar algunas de las lagunas de la ley anterior. Esta ley añadió a la lista numerosas especies de invertebrados, así como especies autóctonas que debían ser protegidas. No obstante, todavía había una necesidad de incorporar nuevos conocimientos científicos acerca de las especies y reforzar las disposiciones de la ley. Por esto en 1973 el Congreso de Estados Unidos promulgó y el presidente Nixon firmó la moderna y actualmente vigente ESA. La ESA incorporó las leyes anteriores y permitió la protección de distintas poblaciones de especies que se encontraban en declive en algunos lugares aunque fueran abundantes en otros. Además prohibió la recolección de las especies listadas e incorporó numerosas especies de plantas e insectos.

Aun manteniendo la intención y estructura básica de esta ley, el Congreso ha introducido periódicamente mejoras y cambios en ella.

3. 3 Funcionamiento de la ESA

La ley define una especie en peligro (endangered) como aquella que está en peligro de extinción en todo o en una porción significativa de su ámbito geográfico de distribución. Una especie amenazada (threatened) es aquella que tiene una alta probabilidad de estar en peligro en un futuro próximo.

Principalmente, es el Servicio de Pesca y Vida Silvestre (U.S. Fish & Wildlife Service, USFWS) quien administra la lista de animales y plantas amenazadas. Esta lista incluye mamíferos, aves, reptiles, anfibios, peces, insectos y otros organismos. El Servicio de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA), antes Servicio Nacional de Pesca Marina, como parte del Departamento de Comercio, gestiona las especies marinas amenazadas, aunque los criterios para catalogar en peligro de extinción estas especies son distintos de los que se aplican para los espacios terrestres.

De acuerdo con la ESA, una especie puede estar amenazada o en peligro por cualquiera de las siguientes causas:⁵⁴

Como se ve, el primero de los factores es el de mayor relevancia para la custodia del territorio.

3. 4 El proceso de inclusión de especies amenazadas en los listados de la ESA

Como determina la sección 4ª de la ESA, la catalogación o listado de especies como amenazadas o en peligro es el primer escalón para su protección. Ninguno de los mecanismos sustantivos de protección regulados en la ley son de aplicación si la especie no está oficialmente incluida en la correspondiente lista (listed).

Cuando el FWS o la NOAA sospechan que una especie está en proceso de extinción, se publica en el Registro federal⁵⁵ la situación de partida del diagnóstico y los estudios que han conducido a las conclusiones. Científicos independientes y otros agentes (incluyendo los ciudadanos), pueden entonces hacer propuestas y comentarios sobre la propuesta de inclusión en la lista. Si el FWS o la NOAA determinan (normalmente dentro del plazo de un año) que la especie merece su inclusión, realizan otra comunicación al Registro federal y en el plazo de treinta días, se confirma la publicación en la lista oficial.

Por desgracia, este complicado proceso, se ha convertido en una excusa muy frecuente para evitar la inclusión de especies solicitadas por iniciativas ciudadanas. Hoy en día hay listadas más de 250 especies candidatas, algunas de las cuales han estado en esta lista durante más de una década.⁵⁶

Cualquier persona puede hacer una petición al Gobierno para incluir una especie como amenazada o en peligro enviando información al Gobierno Federal o al FWS o la NOAA sobre la biología, distribución, riesgos y amenazas para la misma. El FWS o la NOAA generalmente deben responder a una petición de inclusión dentro de los 90 días siguientes a la misma. En el plazo de un año desde la recepción de la petición ciudadana, el FWS o la NOAA deben emitir una conclusión sobre si la inclusión es posible o si no procede la misma. Si la Agencia no cumple estos plazos, la ESA otorga a los ciudadanos la posibilidad de acudir a los tribunales para exigir a la Agencia su cumplimiento y asegurar que las especies reciben la protección necesaria. Una vez que una especie está incluida en el listado oficial de la ESA, el Gobierno Federal revisa su estatus cada cinco años.

3. 5 Los Planes de Conservación de Hábitat (Habitat Conservation Plan, HCP) en la ESA como proyectos de custodia del territorio

Los Planes de Recuperación (Recovery Plans) son planes diseñados para apoyar al Gobierno Federal en la gestión de las especies listadas en la ESA. La sección 4ª de la ESA exige al Gobierno Federal el desarrollo y la ejecución de los Planes de Recuperación para las especies amenazadas y en peligro de extinción a menos que se acredite que los mismos no son válidos para promover la conservación de las especies de que se trate.

Los Planes de Conservación de Hábitat son una de las herramientas que desarrollan los Planes de Recuperación de Especies. El FWS o la NOAA determinan qué especies se podrían beneficiar de los Planes de Recuperación y para ello, nombran los equipos que representan a los estados, al Gobierno Federal, las entidades locales, a las instituciones académicas, a las organizaciones no gubernamentales y a las empresas mercantiles que participan en su preparación.

Además, la ESA establece un importante número de actividades económicas que afectan a las especies incluidas en los listados, por ejemplo, la importación, exportación, venta, posesión, etc. Más importante aún, la ESA prohíbe además la captura (taking or take prohibition) de especies inventariadas, incluso cuando estén en tierras privadas.⁵⁷ La captura de especies en peligro de extinción se ha definido en términos amplios, de manera que comprende actividades tales como «hostigar, dañar, perseguir, cazar, disparar, herir, matar, apresar, capturar o recoger»;⁵⁸ incluye, asimismo, la alteración del hábitat que pudiera dañar indirectamente a una especie.⁵⁹ Los particulares que lo deseen pueden obtener un permiso para la captura de especies en peligro de extinción, para ello, es necesario que en el acto de solicitud se justifique que se realiza con fines relacionados con la investigación científica, para facilitar la dispersión o supervivencia de una especie, y que esté acompañado de un Plan de Conservación del Hábitat aprobado por el Departamento de Interior.⁶⁰ Así pues, por obtener un permiso especial para capturar o recolectar, un propietario debe desarrollar un Plan de Conservación del Hábitat.

Los Planes de Conservación de Hábitat permiten el desarrollo de determinadas actividades en el territorio. Para ello, se debe determinar, con el mayor rigor científico posible, que los impactos que vaya a sufrir el hábitat propuesto serán minimizados al máximo. Según el FWS, hasta abril de 2013 se habían aprobado 561 Planes de Conservación de Hábitats cubriendo una superficie de 38 millones de hectáreas e implicando a más de 535 especies en peligro o amenazadas.

A fin de mitigar los efectos que produzca la captura sobre las especies listadas, la sección 10 de la ESA exige que las partes que deseen obtener un permiso, deberán presentar un plan de conservación, en lo sucesivo Plan de Conservación del Hábitat (Habitat Conservation Plan, HCP).

3. 6 Proceso de elaboración del HCP. Desarrollo de un programa de mitigación

Una vez identificadas las actividades que pueden significar capturas, en el marco del HCP, el solicitante podrá comenzar a preparar el programa de mitigación. Como los proyectos de «captura incidental» son tan diversos, las medidas aplicables de mitigación deben ser igualmente diversas.

Las medidas de mitigación más comunes deben clasificarse según los siguientes criterios:⁶¹

Los objetivos generales del programa de mitigación están diseñados para compensar los efectos producidos por la captura incidental de la especie.

3. 7 Mitigación de la pérdida de hábitat

La mayoría de los proyectos que requieren un permiso de «captura incidental» implican impactos o pérdidas de hábitat. La mitigación de la pérdida de hábitat requiere: bien la protección del hábitat en el área a que atañe el correspondiente HCP o la protección en otro lugar. Esto puede lograrse a través de una variedad de métodos que incluyen:

Estos métodos son precisamente los que facilitan una de las técnicas más complejas que existen de custodia del territorio: las bancos de hábitats. Como se ha señalado, estos bancos forman parte, en muchas ocasiones, de programas de reducción del impacto sobre el hábitat de la siguiente manera:

En general, se recomienda que la mitigación del hábitat se encuentre razonablemente cerca de la ubicación de los hábitats afectados por la propuesta de acción/proyecto, que proporcione el mismo tipo de hábitat y que proteja y favorezca la conservación de las mismas especies que se espera que reciban el impacto de la acción propuesta/proyecto. Sin embargo, estos atributos varían de proyecto a proyecto. Por ejemplo, si un proyecto se traduce en la destrucción permanente del hábitat, las medidas de mitigación requieren necesariamente la creación de un nuevo hábitat o bien que la protección de ese hábitat en su nueva localización se haga de manera permanente.

3. 8 Evolución del número de HCP aprobados

Desde su inclusión en la ESA en el año 1982, el proceso de planificación de la conservación del hábitat ha ido cobrando impulso paulatinamente. Entre 1982 y 1992, el FWS había emitido 14 permisos de captura incidental. En diciembre de 2011, eran más de 486 proyectos los que habían sido aprobados de manera oficial, variando en tamaño y contenidos.⁶²

3. 9 Los distintos tipos de acuerdos

Además, el Congreso de Estados Unidos abordó en la década de 1990 la creación de acuerdos adicionales para ayudar a la recuperación de las especies listadas. Estos acuerdos estuvieron supervisados por el FWS y la NOAA. Fueron los denominados Acuerdos de Puerto Seguro y los Acuerdos de Conservación de Especies Candidatas, enunciadas antes y sobre lo que se vuelve ahora, los cuales se caracterizan principalmente porque ofrecen numerosos incentivos y son de carácter voluntario. Por su voluntariedad, flexibilidad y adaptabilidad para los propietarios, estos acuerdos han tenido una gran aceptación.⁶³

3. 9.1 Acuerdos de Puerto Seguro (Safe Harbor Agreements, SHA)

Este tipo de acuerdo, los denominados Safe Harbor Agreements (SHA), son acuerdos voluntarios entre propietarios de tierras y el FWS o la NOAA.⁶⁴ Los SHA incentivan a los propietarios de tierras a crear, mejorar o mantener el hábitat de especies amenazadas o en peligro de extinción en su propiedad. Antes del acuerdo, los propietarios y los organismos responsables establecen las condiciones de base para que el hábitat sea lo suficientemente idóneo para tolerar las especies a proteger.

La «captura incidental» por parte del propietario estará autorizada, siempre y cuando la situación poblacional de la especie no se encuentre por debajo de las condiciones de referencia acordadas. Los propietarios no están obligados indefinidamente al mantenimiento del SHA y pueden renovarlo o dejar que los acuerdos expiren. Esto permite a los propietarios de tierras administrar libremente sus propiedades, siempre y cuando se mantengan las condiciones de base acordadas. En el año 2009, el FWS había aprobado más de 70 SHA⁶⁵ en Estados Unidos.

3. 9.2 Acuerdos de Conservación de Especies Candidatas (Candidate Conservation Agreements, CCA)⁶⁶

Al igual que los SHA, los Acuerdos de Conservación de Especies Candidatas (CCA) son acuerdos voluntarios entre propietarios privados o públicos (incluidos los propietarios de tierras, estatales, locales y agencias federales) y el FWS o la NMFS. Tienen como objetivo proteger las especies candidatas que estén en declive y sean vulnerables de convertirse en especies en peligro de extinción si no se toman medidas para proteger su hábitat. Los CCA incentivan a los propietarios para que creen, mejoren o mantengan el hábitat de estas especies en su propiedad. Los CCA no ofrecen garantías a los propietarios ni autorizan ningún tipo de «captura incidental» de ninguna especie.

– 4 – Historia de la custodia del territorio en Estados Unidos

4. 1 Las primeras iniciativas de custodia en Estados Unidos

Si bien la custodia del territorio, entendida como la acción de la sociedad civil en la conservación de la biodiversidad implicando a los distintos actores participantes como son los propietarios, los usuarios de la biodiversidad, etc., es algo relativamente nuevo en el panorama de la conservación en la península Ibérica, en Estados Unidos la custodia ha sido una herramienta esencial en la gestión y conservación prácticamente desde los inicios mismos de las propias políticas públicas de conservación. Es decir, las iniciativas privadas de custodia no surgieron después de las políticas públicas de conservación, como en muchos países, sino en el mismo momento histórico del siglo XIX.⁶⁷

Ya se ha analizado al comienzo de este trabajo cómo surgen las políticas públicas de conservación en Estados Unidos. Se debieron, como allí se recuerda, al surgimiento de las primeras corrientes de opinión sobre la desastrosa gestión que el hombre estaba realizando de la naturaleza y la necesidad de

establecer los principios para hacer posible una nueva relación basada en la responsabilidad y respeto de los hombres hacia los recursos que ésta nos proporciona. Esta situación trajo consigo una reacción por parte de los poderes públicos, traducida en la redacción de las primeras iniciativas de protección pública del patrimonio natural, como sucede con la creación de los primeros Parques Nacionales, Parques Estatales y espacios municipales, así como de salvaguarda de hábitats de especies. Pero, por lo que ahora interesa, lo importante es que prácticamente el mismo periodo histórico contempló el surgimiento de iniciativas privadas de conservación de la naturaleza.

La primera entidad de custodia, que se llamó originalmente Trustees of Public Reservations, fue creada en 1890 en Massachussets. El término public, que hacía referencia originariamente al destino de uso por el público y el interés público de esta iniciativa privada, fue suprimido en 1954 para evitar que diera la imagen de ser una entidad que recibiera el apoyo financiero del Estado. Esta organización fue creada por Charles Eliot. Curiosamente, la preocupación de Eliot no estaba tanto en las especies animales como en el paisaje de Norteamérica. En uno de sus artículos escribió: «…deberíamos preservar para el entretenimiento y el orden en la vida de la gente en las ciudades, típicos, bonitos y accesibles lugares que representaran el paisaje de Nueva Inglaterra. Debería haber por lo tanto en cada ciudad americana para el disfrute de sus ciudadanos una porción de sus bosques más cercanos. Deberíamos poseer espacios públicos en los cuales exhibiéramos algo más que pequeños parques con césped, algo que nos recordara lo que allí hubo un día».⁶⁸

En 1884, el 93% de la población de Estados Unidos vivía en el campo y ninguna ciudad tenía más de 400.000 habitantes. Hacia 1890, la población rural bajó al 65% y la ciudad más grande, Nueva York, tenía una población de cerca de dos millones de habitantes.⁶⁹ La población de las zonas rurales disminuyó únicamente en alguna de ellas, sobre todo en aquéllas que peores condiciones ofrecían para el desarrollo agrícola.⁷⁰ Pensadores influyentes como Thomas Jefferson habían opinado que las ciudades eran malas para la moral, la salud y la libertad. Su ideal del ciudadano se basaba en la posesión de 160 acres (64 hectáreas) que el Estado estaba obligado a proporcionarle. Sólo los yankees de Nueva Inglaterra y los norteamericanos de origen español/mejicano en el sur, y por supuesto los holandeses de New Amsterdam, posteriormente Nueva York, creían en la ciudad como entorno ideal del ciudadano libre y la democracia. Jefferson en este punto era un virginiano típico, las plantaciones y su gentleman eran el ideal, coincidente con el republicanismo clásico (de los romanos y griegos).

Esta idea, también adoptada con entusiasmo por el propio Washington (cuya profesión, recuérdese, no era la de militar sino la de agente del catastro), ha perdurado en la psique norteamericana y en la legislación —Alaska todavía en los años setenta regalaba 160 acres (64 hectáreas) a quien se trasladara allí a vivir— entre otras cosas por el enorme impulso que supuso para la inmigración de origen europeo repoblar los territorios que no eran ni del norte ni del sur. Las leyes de colonización (Homestead Acts) del presidente Lincoln, tenían, entre otras, la finalidad de que sus nuevos pobladores —ansiosos de libertad (de la que carecían en Europa) y por tanto antiesclavistas— acabaran inclinando la balanza hacia la causa abolicionista.

Hacia el año 1890, Charles Eliot, el creador de Trustees of Public Reservations, tenía claro que la mayoría de la población americana sería urbana en un breve espacio de tiempo, y tenía la esperanza de que, con determinadas actuaciones, la calidad de vida de los habitantes de las ciudades fuera mejor si se conservaba, integrada en la ciudad, parte de la naturaleza circundante: «Si el objetivo de la raza humana es estar destinados a ser más y más en las multitudinarias ciudades y suburbios (en el sentido decimonónico del término, aplicado a espacios urbanos o periurbanos degradados), deberíamos intentar hacer este modo de vida decente, saludable, y rodearnos de la mayor cantidad de belleza posible».⁷¹

La idea de la creación de una association o de un trust, la abordó Eliot en una carta en la popular revista estadounidense Garden and Forest en febrero de 1890. En ella se hacía mención a la necesidad de crear el land trust para elegir y adquirir reservas, aunque fueran pequeños fragmentos que se habían librado del desarrollo, pero que al estar todavía cerca de sus hogares, les permitirían tener una muestra del paisaje original ligeramente modificado de Nueva Inglaterra.

Su propuesta fue la siguiente: «…si los amantes del arte en Boston han podido unirse para crear el Museo de Arte, entonces los amantes de la naturaleza deberíamos ser capaces de reunirnos para preservar para las generaciones venideras la mayor parte de estos paisajes que por fortuna todavía existen no muy lejos de nuestros hogares».⁷²

La idea en sí era nueva, pero la raíz de la misma la había descubierto el propio Eliot en otras organizaciones de Nueva Inglaterra, más vinculadas a la protección del patrimonio histórico, algunas de las cuales poseían tierras en propiedad. Ideológica y filosóficamente, la idea la había articulado dos décadas antes el propio Henry David Thoreau.

Y así fue como cuajó la idea de la creación de The Trustees of Reservations, considerada como la primera entidad de custodia del mundo con la misión de dedicarse a adquirir, gestionar y mantener el patrimonio natural, histórico y paisajístico, además de mantener las áreas que conservaban abiertas al público.

En la invitación a la celebración de su constitución, Eliot escribió: «…No hay necesidad de argumentar nada para probar que las oportunidades para contemplar la belleza de la naturaleza tienen una gran importancia para la salud y la felicidad de la gente en las ciudades…».⁷³

Otra de las ideas de Eliot era crear una pequeña red intermunicipal de espacios metropolitanos para que tuvieran una conexión ecológica entre ellos. Desafortunadamente, la idea no tuvo el mismo recibimiento en otros estados como lo tuvo en Nueva Inglaterra. No obstante, en 1902 se habían conseguido adquirir 4.500 hectáreas de tierras por un coste total de cinco millones de euros, y fueron dedicadas al disfrute público por los trustees. La proporción de personas por número de hectáreas se había reducido por debajo de 100 habitantes por hectárea de reserva.

Hoy día, The Trustees of Reservations continúa trabajando con un total de 27.000 socios. Posee en propiedad 90 fincas, sumando más de 15.000 hectáreas. Por supuesto, como el propio nombre indica, The Trustees of Reservations utiliza como instrumento económico, social y jurídico la institución del trust del Common Law, prácticamente inexistente en los países de la Europa continental, aunque se suele utilizar, para describirlo, el término y la institución del «fideicomiso».

Años después de la creación de The Trustees of Reservations, surgieron otras asociaciones preocupadas por la conservación de la avifauna y sus hábitats e influenciadas por el naturalista norteamericano John James Audubon (1785-1851), como la National Audubon Society, y otras inspiradas en los clubes de montañismo, que tenían un interés secundario en la conservación de hábitats de las especies.

El caso de la National Audubon Society, con un total de más de 80 santuarios para las aves, conformando un total de más de un cuarto de millón de hectáreas, es otro ejemplo paradigmático de custodia del territorio.

El principal logro de estas asociaciones protectoras de las aves fue la creación de marcos legales que garantizaran su conservación y protección, además de seguir empleando la adquisición de terrenos para garantizar su preservación, como sucedió con la isla de los Pelícanos en Florida, isla que fue declarada finalmente como reserva (la primera de los National Wildlife Refugess) por el presidente Theodore Roosevelt.

A su vez, la labor de los clubes de montañismo fue importantísima. No en balde, The Trustees of Reservations, refundado como The Trustees en 1954, en realidad había derivado del The Appalachian Mountain Club, fundado en 1876, cuyos miembros eran principalmente científicos, ingenieros, etc. En su origen, estos grupos realizaban actividades para difundir el amor hacia las montañas, guiando a las agencias federales a la adquisición de aquellos lugares más destacados. Pero al mismo tiempo, al ser entidades que demostraban un apreciado entusiasmo hacia las montañas, numerosos propietarios de fincas ubicadas en estas zonas, les cedieron la propiedad de las mismas para su preservación. En 1930, éstos a su vez las cedieron a la Agencia Federal o Estatal correspondiente para que el Gobierno Federal o el Estado las gestionase al carecer ellos de la necesaria infraestructura.

El Appalachian Mountain Club, que sigue subsistiendo y es cada vez más potente, no practica propiamente la custodia, como dice expresamente su «misión y visión para 2020». Sin embargo, ello no es del todo cierto, ya que sí realiza una actividad de custodia muy importante relacionada con los caminos naturales o pistas en esta cadena montañosa, manteniendo más de 1.500 millas a lo largo del noreste de Estados Unidos, que incluyen 350 millas de la célebre Appalachian Trail en cinco estados. También mantiene refugios (lodges) y, esporádicamente, realiza realmente acciones ad hoc que sí que son típicas de custodia, como su iniciativa de compra de terreno preparado para la explotación forestal en el estado de Maine.

En la costa oeste estas actividades dieron lugar a una de las más potentes, sino la más potente, ONG ambiental de Estados Unidos, aunque no es una entidad de custodia: el Sierra Club, fundado por John Muir el 28 de mayo de 1892, otro de los grupos que creció muy rápidamente de una manera exponencial. Hoy día cuenta con un total de socios superior a los 750.000. Su ámbito de actuación se centró en los alrededores del entonces reciente creado Parque Nacional de Yosemite. Surgió como reacción ante la noticia de la reducción de sus fronteras. La labor del Sierra Club resultó vital para la conservación del Parque de Yosemite. La manera de trabajar del Sierra Club ha sido diferente a la de The Trustees of Reservations, ya que aquél se ha centrado en presionar para que las autoridades ampliaran la red de espacios protegidos para incorporarlos al patrimonio natural americano.

Se trata de un tipo de acción muy distinta a la de las entidades de custodia, incluidas aquéllas que, como The Nature Conservancy, compran terrenos para donárselos luego a las autoridades. El Sierra Club ni compra ni gestiona hábitats sino que presiona para que las Administraciones los protejan. Así, por ejemplo, en su programa de protección de hábitats actualmente en marcha su acción principal consiste literalmente en promover que sus socios, afiliados y simpatizantes manden masivamente cartas personalizadas y localizadas a la Administración Obama solicitando que ésta dedique esfuerzos y fondos para que los planes de gestión de los terrenos federales tengan como prioridad asegurar la preservación o recuperación de las especies cuyo hábitat se va a ver afectado gravemente por el cambio climático (Programa Help Protect Wildlife Habitat from Climate Change).

Hay que destacar que, en cuanto a las técnicas jurídicas de conservación, otro mecanismo clave en las operaciones de custodia, los Conservation Easements, ya se utilizaba a finales del siglo XIX para proteger algunas tierras adyacentes a parques públicos, como sucedió en Yosemite o en los alrededores de Boston.⁷⁴ Este mecanismo es tan importante por sí solo que se analizará con detalle más adelante.

El estado de California fue unos años por detrás de Nueva Inglaterra en el movimiento de la custodia del territorio. Así, The Sempervirens Fund se fundó a partir de una campaña llevada a cabo en 1899 con la finalidad de proteger el cinturón de redwoods (secuoyas) de la costa californiana al sur de San Francisco (en concreto los últimos bosques de secuoyas gigantes). Esta plataforma, fundada en 1900, es el land trust más antiguo de California con un fondo de adquisición de terrenos.

Otra entidad fundada poco después, en 1917, The Redwoods League, también se ha venido dedicando desde entonces a adquirir en propiedad aquellos fragmentos de bosques de secuoyas que su economía le permitía. El éxito de esta asociación está fuera de toda duda. Hacia los años ochenta había empleado alrededor de 100 millones de euros para proteger más de 180.000 hectáreas de bosques de redwoods.⁷⁵ La mayor parte de este dinero llegó en forma de donación, siendo una de las más destacadas la realizada por John Rockefeller Jr., empleada para la compra de 10.000 hectáreas que recibieron el nombre de Bosque de Rockefeller.

A principios del siglo XX, los principales land trusts que se originaron en la costa este fueron: The Society for the Protection of New Hampshire Forest (1901), con más de 10.000 socios y dedicada a la protección de los paisajes más importantes del estado y a la promoción del uso racional de sus recursos naturales renovables. Protege más de un millón de hectáreas de terrenos en dicho estado mediante diversas técnicas de custodia, como los Conservation Easements, además de abogar por políticas públicas que fomentan la conservación racional de los recursos naturales.

The Squam Lakes Association (fundada en 1904) es otra entidad importante que se mantiene todavía en la actualidad. Se dedica a la conservación para el beneficio público de la belleza natural y los valores únicos de los lagos existentes en el estado de Massachusetts. Para ello, ha establecido colaboración con las autoridades locales y estatales y otras organizaciones de conservación.

Fuera de Nueva Inglaterra, The Highlands Improvement Society comenzó en 1905 a preservar las bellezas naturales y de aspecto rural de las tierras altas de la región en el sureste de Carolina del Norte, teniendo como característica principal que sus principales líderes eran mujeres. Uno de sus proyectos más destacados fue la compra de Salulah Summit, en Carolina del Norte, un pequeño bosque de 32 hectáreas, al precio en 1909 de 500 euros.

4. 2 El movimiento de custodia del territorio después de la Segunda Guerra Mundial

No muchas más entidades adicionales se crearon durante las primeras décadas del siglo XX, destacando en el estado de Pennsylvania The Greater Pittsburg Park Association, llamada con posterioridad The Western Pennsylvania Conservancy,siendo la primera asociación que se atribuía a sí misma el nombre de Conservancy,⁷⁶ término que ha venido posteriormente a través de The Nature Conservancy a asimilarse a la actividad de custodia del territorio en su sentido más clásico.

The Land Trust Alliance (la red de entidades de custodia estadounidense) estima para el año 1940 la existencia de 30 asociaciones de custodia. En realidad, durante estas décadas el crecimiento de entidades de custodia fue lento, y los norteamericanos centraron sus esfuerzos en que tanto el Gobierno Federal como los estatales se dedicaran esencialmente a continuar con sus políticas públicas de declaración de espacios naturales protegidos. Por ejemplo, 80 de los Parques Nacionales en Estados Unidos fueron establecidos entre 1910 y 1940, y en 1938 había 80 millones de hectáreas de bosques protegidos por el Gobierno Federal y los Gobiernos estatales, de los que 65 millones de hectáreas eran bosques nacionales (National Forests). La idea de mantener la política de creación de parques y espacios abiertos mediante el ejercicio de potestades públicas y como parte integrante de las funciones esenciales de los poderes públicos siempre ha tenido sentido en la mayoría de la población norteamericana.⁷⁷

Por ello, el movimiento de los land trusts no llegó en realidad a gozar de una gran popularidad durante estas primeras décadas del siglo XX. A esto debemos añadir otras razones de índole sociológica, como el dato incontestable de que de los años veinte a los cuarenta fueran tiempos duros, pues fueron los años de la Gran Depresión. Precisamente, la Gran Depresión ocasionó la bajada de precios de las tierras y los bosques, y hubiese sido un buen momento para la adquisición de estas zonas por los land trusts, pero naturalmente, tampoco los ciudadanos tenían dinero para aportar a las entidades de custodia. Incluso inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, todavía muy poca gente tenía gran interés en la conservación a través de la custodia.

El primer land trust creado después de la guerra fue The Ecologist Union, que adoptó el nombre de The Nature Conservancy en 1950. The Nature Conservancy es la más potente de las entidades de custodia norteamericanas, como lo prueba simbólicamente la localización del edificio de su sede central, justo al lado del edificio de los Servicios Centrales del USFWS en Washington D.C.⁷⁸

Otras nuevas entidades de custodia creadas posteriormente y dignas de mención fueron las siguientes: The Trust for the Public Land, creada en 1972, que tiene como objetivo la captación de fondos para establecer sinergias con otras entidades y así elaborar estrategias de conservación. Entre sus principales iniciativas están las siguientes áreas:

The American Farmland Trust, fundado en 1980, es reconocida como la entidad líder de la nación para salvar las granjas y ranchos de Estados Unidos. Para ello trata de promocionar el desarrollo de prácticas saludables y el apoyo a las explotaciones agrícolas así como a los agricultores ecológicos y respetuosos con el medio ambiente.

The Rails-to-trails Conservancy, fundada en 1985, es una organización con sede en Washington D.C. que trabaja con las comunidades locales para preservar corredores ferroviarios utilizados en el pasado transformándolos en pistas de senderismo para el disfrute de la sociedad civil. Su misión consiste en crear una red nacional de rutas de senderismo sobre las antiguas líneas ferroviarias.

El empleo de los Conservation Easements, conocidos posteriormente en español de origen latinoamericano como «servidumbres de conservación», se fue haciendo cada vez más popular, sobre todo a finales de los años cincuenta, cuando se adoptan con la vocación y el sentido con el que se emplean hoy día, aglutinando una constelación de beneficios ambientales, sociales y culturales, en pro del interés general. El Estado federal comenzó a adquirir derechos de conservación como resultado del empleo de esta herramienta, especialmente a partir de la Federal Highway Beautification Act de 1965,⁷⁹ que creó un fondo de afectación a cargo del 3% de los recursos que se obtenían de los peajes de las autopistas para utilizarse en la recuperación y mejora del paisaje.⁸⁰ Debe señalarse, sin embargo, que ya anteriormente se habían aprobado normas de fomento a la conservación de la naturaleza en tierras privadas y al establecimiento de servidumbres de conservación. Pueden citarse como ejemplo las deducciones fiscales aprobadas en 1964, que se rigieron por una reglamentación federal sobre Conservation Easements. La Tax Reform Act de 1976 supuso un incremento en estas deducciones, que todavía permanecen en el sistema fiscal federal, en el Internal Revenue Code.⁸¹

4. 3 La situación de la custodia del territorio en el último tercio del siglo XX

El número de las entidades de custodia tuvo un gran crecimiento, casi exponencial, a partir de los años sesenta del siglo XX. Entre 1955 y 1959 se crearon 80 entidades de custodia. Y en la década de los ochenta, se aceleraría todavía más el ritmo de creación de entidades de custodia, llegando a surgir una a la semana. El censo de The Land Trust Alliance en 1998 identificó 1.213 land trusts, y 1.263 en el año 2000. En la actualidad, pasada la primera década del siglo XXI, superan las 1.700.⁸²

Entre las razones que se citan para explicar esta eclosión de entidades de custodia, se da bastante relevancia a que en la década de los años sesenta tuvieron igualmente una gran repercusión una serie de libros, entre los que destaca Securing Open Space for Urban America: Conservation Easement, escrito por William H. Whyte Jr. y publicado en 1959. Otro libro con gran impacto fue Private Approaches to the Preservation of Open Land, de Russell L. Brenneman, de 1967, donde se realizó un estudio sobre los incentivos económico-fiscales que favorecían la práctica de la custodia del territorio. Un tercer e importante libro por su repercusión, escrito en 1969 por Ian McHarg´s, es Design with Nature, que aunque no menciona ni los instrumentos ni las oportunidades de la custodia, sí que se centra en lanzar el mensaje de cómo aprender a vivir en la naturaleza y admirar su fuerza y belleza.

El 22 de abril de 1970 se celebró el primer Día de la Tierra. Este emotivo acto, de mucho más impacto entonces del que gozan en la actualidad las celebraciones anuales de ese mismo día, hizo reaccionar a muchos jóvenes que se empezaban a ubicar en el mundo conservacionista. Este acontecimiento tenía un objetivo más exclusivamente ambiental (luchar contra los pesticidas, la polución, etc.) que conservacionista, pero a partir de su mensaje principal se posibilitó la lucha por la tierra, suponiendo un punto de encuentro entre veteranos y jóvenes conservacionistas. Y es que dicho primer Día de la Tierra (Earth Day) junto con la aprobación por el Congreso de la primera ley, a nivel mundial, que institucionalizó la columna vertebral de lo que se entiende por la conservación del medio ambiente como función pública de un Estado moderno, la National Environmental Policy Act⁸³ (NEPA), constituyeron el encuentro de las dos grandes líneas de acción de esta nueva concepción del poder: la consagración de lo que habían venido siendo políticas aisladas de establecimiento de espacios naturales protegidos y su modernización a través de la dedicación de su fin principal a la conservación de especies —la Endangered Species Act se aprobó poco después, en 1972— y la propia regulación del medio ambiente frente a los excesos del crecimiento económico incontrolado, es decir, de control de las consecuencias indeseables del desarrollo económico incontrolado sobre todos los elementos —aire, agua, suelo, etc.— del medio. La década de los años setenta a los ochenta es conocida en Estados Unidos como «la década ambiental» (The Environmental Decade).⁸⁴ En este contexto social de éxito del movimiento ambientalista como movimiento social, las actividades de The Nature Conservancy y del Trust for Public Land fueron tomadas como modelos por los grupos de acción proteccionistas a lo largo y ancho del país.

The Nature Conservancy sirvió a muchos como modelo, tanto de la acción directa de compra de terrenos como, por ejemplo, para acciones más alejadas de dichas compras, pero aun así, constitutivas de custodia del territorio, como son las ayudas para nuevas asociaciones que, como por ejemplo el Connecticut Land Trust Service Bureau, creado en los años ochenta, tenían como finalidad prestar apoyo y asistencia a los más de 115 trusts que se crearon a lo largo y ancho de ese estado.

El movimiento social de conservación se daba cuenta de la importancia que tenía la labor desempeñada por TNC, y la sociedad norteamericana llegó a la conclusión de que lo que se necesitaba era aplicar en el ámbito local lo que TNC realizaba en el ámbito federal. Por su parte, TNC también se dio cuenta de la necesidad de establecer sinergias con otros ámbitos a escala más pequeña, más estatal y local, y se llegó a un acuerdo para asesorar y dar apoyo a los land trusts de ámbito local.

En el año 1981 se produjeron además dos acontecimientos que iban a marcar el futuro de los land trusts en Estados Unidos. Por un lado, Charles H.W. Foster, un abogado especialista en derecho tributario, que posteriormente llegaría a ser presidente de TNC, realizó un estudio en el que analizó el estatuto fiscal de estas asociaciones y sus posibilidades de cara al futuro. La obra se tituló Case Studies in Land Conservation, vio la luz en 1976 y dio lugar a una conferencia nacional con la finalidad de realizar un intercambio de ideas a través de grupos de trabajo, lo que posteriormente, en la fase de discusión, dio origen a la creación de The Land Trust Alliance,⁸⁵ la organización que gestiona el funcionamiento en red de las entidades de custodia.

Otro gran acontecimiento fue una reunión organizada en San Francisco por el Montana Land Reliance Trust, en la que se dieron cita los representantes de las principales entidades de custodia del país y que concluyó con la edición del libro-guía Private Options: Tools and Concepts for Land Conservation, otra de las «biblias» de este movimiento. Sin embargo, no fue hasta los años noventa cuando comienza a emplearse la expresión land stewardship (tutela del territorio), traducido al español como «custodia del territorio».

La praxis de las entidades de custodia, unida a la progresiva «desregulación» del derecho ambiental para aproximarlo a las técnicas de mercado que operó la revolución Reagan de los años ochenta, sumada también a la creación de otros tipos de ONG ambientales centradas en la defensa jurídica del medio ambiente y a la crisis de la deuda en los países latinoamericanos en los años noventa, así como al movimiento de base social más amplio denominado environmental justice de base social-local y finalidad abierta de lucha contra fenómenos de discriminación de amplios colectivos (afroamericanos, hispanos…) hicieron que vieran la luz al final de la misma iniciativas que se plasmarían después en nuevos entramados institucionales, muy similares y cercanos al movimiento de custodia y sin el análisis de los cuales es casi imposible entender el movimiento norteamericano de custodia del territorio.

Se trata de una serie de entramados institucionales que tienen lógica propia y que, por cuestiones de espacio únicamente algunos de ellos (los Conservation Easements o servidumbres de conservación, la ley agrícola o Farm Bill y los bancos de hábitat), serán tratados en apartados específicos, ad hoc, a continuación. Dichos entramados son:

Los litigios en la aplicación de la ESA han sido un elemento vital para garantizar que las agencias federales puedan proporcionar una protección eficaz para las especies. Pero las consecuencias más interesantes se producen cuando las propias ONG son apoderadas en acuerdos transaccionales (o porque así lo piden al juez) por sentencias judiciales para administrar el dinero de los programas federales o estatales y crear y gestionar ellas mismas las áreas de conservación. Estas variantes del sistema procesal norteamericano están ya muy alejadas de las posibilidades de gestión que ofrece el derecho español y europeo en general a las organizaciones de la sociedad civil. Pretender su «importación» supone introducir reformas previas conceptualmente muy importantes acerca de la función judicial en un Estado de derecho, lo que hace difícil pensar que vayan nunca a darse a este lado del Atlántico.

También pueden señalarse otras iniciativas, como la recientemente conocida en Europa Rewilding Europe, que tiene su origen en el Rewilding North America, el cual sin lugar a dudas ha tenido un desarrollo más que importante en Estados Unidos dentro de la custodia del territorio y gracias a las múltiples alianzas establecidas entre Administraciones y ONG. Estas otras iniciativas no se desarrollarán en este trabajo por cuestiones de espacio.

4. 4Reflexiones finales sobre el movimiento de custodia del territorio en Estados Unidos

En general, y sin perjuicio del análisis del entramado institucional creado por la custodia del territorio y de sus principales agentes, que se verán más adelante, se puede avanzar la conclusión de que, a pesar de las numerosas y exitosas iniciativas llevadas a cabo a lo largo del siglo XIX, el comienzo real del movimiento de custodia en Estados Unidos, como tal movimiento social, comenzó en 1981. Hasta ese momento las asociaciones no se habían dado cuenta de que otras asociaciones similares estaban realizando las mismas tareas en otros lugares de Estados Unidos, ni por tanto existía conciencia y análisis del fenómeno como movimiento social.

Luego hay que afirmar que se trata de un fenómeno relativamente reciente; que si bien aquellas entidades que operaban en el ámbito local desde los orígenes casi de la nación araron el camino a seguir, la década de los ochenta del siglo XX fue la clave en la creación del espíritu de la conservación privada. Y es que a partir de ese año 1981, el crecimiento en el número de asociaciones fue exponencial, como igualmente lo fue el aumento de las asociaciones ligadas a la naturaleza desde otras perspectivas como el excursionismo. Por ejemplo el Sierra Club, que pasó de 150.000 socios en 1980 a 650.000 en 1991; o The Wilderness Society, que creció de 50.000 socios a 350.000 en la década de los ochenta. Algunos autores ven en el fin de las guerras que precedieron estos años uno de los principales motivos del ascenso en número de estas asociaciones.⁸⁶

Volviendo a la evolución del movimiento de la custodia en Estados Unidos, fue en este mismo año de 1981 cuando se realizó el primer censo de land trusts a nivel local, resultando un total de 404. Las estimaciones anteriores habían ofrecido los siguientes datos: en el año 1940 un total de 28; 132 en 1960. En el año 2000, sin embargo, el censo lista 1.263, y 1.700 en el 2010. Respecto al número de estados en los que operaban dichos land trusts, fueron creciendo desde 36 en 1981 a 41 en 1986 y 45 en 1994. En el año 1994 operaban en los 50 estados de Estados Unidos.⁸⁷

A medida que crecía el movimiento de la custodia en Estados Unidos, se hacía más evidente que la mayoría de los grupos tenían principalmente una estructura pequeña y limitada y estaban geográficamente aislados, por lo que era necesaria la creación de una red de trabajo para coordinarse y aprender unos de otros.⁸⁸

Surgió así en 1982, la primera entidad «paraguas», el Land Trust Exchange, posteriormente denominado The Land Trust Alliance (en adelante LTA), con el fin de propiciar contactos y difundir las distintas maneras de proceder de cada entidad o asociación de custodia. Consistía en «fomentar la conservación del territorio voluntariamente y reforzar el movimiento de entidades de custodia proporcionando iniciativas, información, técnica y recursos que las entidades de custodia necesitan para conservar la tierra en beneficio de las comunidades y de los sistemas naturales».⁸⁹ Para realizar este objetivo, publica varias revistas, libros y un diario trimestral con las actividades que van desarrollando los distintos miembros del trust, además de información sobre financiación y otras cuestiones de interés común. La oficina central se encuentra en Washington D.C. contando con un total de seis oficinas.⁹⁰ Actualmente existen en Estados Unidos más de 1.700 land trusts, con más de un millón de miembros (empresas, personas físicas, organismos públicos, etc.) incluidos en esta red. El primer encuentro se celebró en 1985 en Washington D.C.; desde entonces, estos encuentros de entidades de custodia han recibido el nombre de rally.

Como se decía, para dar a conocer estas iniciativas, The Land Trust Alliance realizó diversas publicaciones. La primera de ellas fue Appraising Easements, en 1984, en cooperación con The National Trust for Historic Preservation. Dos años después, publicó Federal Tax Law of Conservation Easements, un manual práctico realizado en colaboración con el Trust for Public Land. Y en 1993, Conservation Options: A Landowner´s Guide. En ellos recogían las diversas posibilidades jurídicas para poder establecer acuerdos de custodia y cuáles serían sus principales incentivos fiscales.

Otra de las metas del plan estratégico de la LTA es el fortalecimiento de las entidades de custodia. Mediante el proyecto Identificación de Nuevas Oportunidades para la Custodia del Territorio y la Expansión de Herramientas e Incentivos Disponibles para la Conservación Voluntaria en Tierras Privadas, en su mayor parte dedicado a políticas públicas, tratan de persuadir a los legisladores y agencias federales a hacer un mejor trabajo para ayudar al sector privado en el mundo de la conservación. También han diseñado una certificación que permite acreditar aquellas entidades (land trust) que cumplen los requisitos establecidos para ser consideradas como land trust. En España en estos momentos se está planteando un interesante debate dentro del movimiento de la custodia para confeccionar una acreditación oficial similar a la existente en Estados Unidos.

Pero lo más significativo no es tanto el número, ni tan siquiera el número de hectáreas protegidas, ya de por sí considerable como se acaba de ver, como la evolución institucional, metodológica, conceptual y social que la provocaron, extendiendo a otros continentes la idea misma de custodia del territorio. Antes, sin embargo, de explicar esta expansión hasta España, es necesario describir un componente importante ya que, si no se conoce de primera mano el mundo norteamericano, puede dar lugar a malos entendidos o a confusión. Y es que el movimiento ambiental de Estados Unidos como movimiento social es bastante amplio.

En resumen, al menos en materia de conservación de la biodiversidad, sigue muy viva la afirmación que hizo en 1840 en el libro Democracia en América el teórico político francés Alexis de Tocqueville, quien alabó el papel que las asociaciones voluntarias jugaban en Estados Unidos. En él escribió: «Los estadounidenses de todas las edades, de todas las condiciones, y de todos los temperamentos constantemente forman asociaciones (…). En donde sea, a la cabeza de algún nuevo proyecto, usted verá al Estado en Francia, o a un hombre de alto rango en Inglaterra, en Estados Unidos seguramente encontrará una asociación (…). Muchas veces se ha admirado y reconocido la extrema habilidad con la cual los habitantes de Estados Unidos han tenido éxito en fijar un objetivo común para fundir el esfuerzo de muchas personas y de inducirlas a que lo persigan voluntariamente».⁹¹

Mapa 3. Distribución y número de entidades de custodia en Estados Unidos Mapa interactivo

A fecha de publicación del presente Cuaderno ya han superado las 1.700 entidades de custodia en Estados Unidos.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos cedidos por cortesía de The Land Trust Alliance

Mapa 4. Superficie protegida -en millones de acres por las entidades de custodia o land trust en Estados Unidos Mapa interactivo

La cifra todavía es superior alcanzando en junio de 2014 casi los 20 millones de acres.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos cedidos por cortesía de The Land Trust Alliance

Tabla 2. Cantidad de land trust y acres protegidos por estados y land trust locales a 31 de diciembre de 2010

Fuente: cortesía de The Land Trust Alliance

– 5 – Cuestiones sociológicas. El Tercer Sector Social en Estados Unidos⁹²

Es imposible conocer la realidad de la custodia del territorio sin tener en cuenta determinados aspectos sociológicos que marcan el devenir de las entidades de custodia, que no es otra cosa que una manifestación del denominado Tercer Sector Social. No obstante, aun en España es frecuente comprobar que incluso responsables de organizaciones dedicadas de manera profesional a la conservación de la biodiversidad, no identifican la custodia del territorio como algo también incluido en el citado Tercer Sector Social.

De esta manera, como afirma el profesor Víctor Pérez Díaz, se puede aseverar que el «Tercer Sector Social surge en las sociedades modernas occidentales, caracterizadas por representar una democracia liberal, una economía de mercado, una sociedad pluralista y una cultura de la tolerancia»,⁹³ representando el conjunto de las actividades sociales (llamado así para diferenciarlo de los dos sectores del Estado y el Mercado), y que se ha mostrado asombrosamente potente y eficiente durante las últimas décadas, y que posteriormente también se ha extendido por el resto del mundo, con mayor o menor fortuna.⁹⁴

Hoy día es algo extensamente reconocido por todo el mundo que el Tercer Sector se ha consagrado ya como uno de los principales actores de la vida contemporánea, y sus efectos son extensos y profundos no sólo en el campo del medio ambiente, sino también en la economía, la política y la cultura de las sociedades correspondientes.⁹⁵

De la misma manera, en España, a lo largo de las últimas décadas, se ha podido apreciar el surgimiento y evolución de este tejido social que, al margen del Estado y del Mercado, de manera espontánea trata de remediar una gran diversidad de problemas sociales que afectan al interés general, como sucede en el caso de la sanidad, la cultura o el medio ambiente. Todo ello es el resultado de numerosas y variadas iniciativas que, aunque hechas con las motivaciones más diversas, excluyen, en principio, las de obtener un beneficio económico y las de ocupar y ejercer un poder político. Estas asociaciones tratan de ser autónomas o independientes de los poderes económicos y políticos de turno —aunque en la realidad, en la mayoría de casos, existe una gran dependencia de estos por algunas de estas asociaciones— y proponen sus actividades al resto de la sociedad.

El activismo y la dimensión de esta experiencia histórica contrastan, al menos en España, con lo poco que se conoce de ella y lo escaso que se discute sobre ella.⁹⁶ Desde el punto de vista sociológico, ha sido principalmente durante las dos o tres últimas décadas del siglo XX cuando se ha generalizado el uso de la denominación Tercer Sector para designar a este espacio (en continua expansión) de organizaciones voluntarias sin ánimo de lucro ni dependencia gubernamental que realizan actividades normalmente de interés público, excluyéndose a las iglesias y confesiones religiosas, a los sindicatos y a las asociaciones empresariales.

La puesta en marcha de este Tercer Sector es debido a una serie de motivos. Uno de los principales es que en las sociedades más desarrolladas —como la estadounidense—, el movimiento de entidades voluntarias no lucrativas tenía una dimensión y cantidad de recursos suficientes como para ser un tercer pilar o sector de la sociedad, al lado del Estado (Primer Sector) y de las empresas privadas con ánimo de lucro que operan en el mercado (Segundo Sector). Otro motivo es que este movimiento contribuye a la sociedad aportando las herramientas necesarias para mejorar el bienestar social, logrando cubrir aquellos espacios donde ni el Estado ni el Mercado consiguen llegar. Para terminar, un último motivo consiste en que se reclama para las ONG un mayor protagonismo en el reparto de las responsabilidades sociales. Los Gobiernos deberían dejar de ver este movimiento como una amenaza y, por el contrario, utilizar todavía más su potencial creando marcos jurídicos donde se puedan expresar, facilitando e incentivando su desarrollo para que la sociedad se decida a afrontar esas iniciativas sociales sin esperar ni el permiso ni la incentivación del Estado.⁹⁷ Es decir, sin ser dependientes del mismo.

Según el citado sociólogo Víctor Pérez Díaz, «la masa de organizaciones voluntarias y sin ánimo de lucro que albergan las sociedades, principalmente de tipo occidental, ha dejado de ser un fenómeno residual y es ya una nueva fuerza social que contribuye al bienestar de esas sociedades, y, por ello, se debe promover su desarrollo y potenciar su protagonismo».⁹⁸

5. 1 Relaciones entre el Mercado, el Estado y el Tercer Sector

La corriente de las organizaciones voluntarias no lucrativas tiene un largo recorrido histórico tras de sí;⁹⁹ pero fue a partir de los años setenta del siglo XX cuando comenzaron a tomar cuerpo como un sector institucional específico diferente de los otros dos sectores, el Mercado y el Estado. Ello se debe a que tras la Segunda Guerra Mundial, las economías mundiales se crearon en base a un modelo que combinaba estos dos sectores y que durante unas décadas fue suficiente para que las sociedades occidentales prosperaran.

Sin embargo, un acontecimiento económico marcó los límites del Estado de bienestar: la crisis de los años setenta. Esta crisis dejó ver que la burocracia del Estado de bienestar genera sus propias disfunciones, y quedó de manifiesto que no era exclusivamente el Estado la única representación que atendía a las necesidades sociales, se evidenció que las organizaciones privadas sin ánimo de lucro también contribuían de manera fehaciente al bienestar social, con el añadido de que ello no recaía sobre las arcas públicas.¹⁰⁰ Como ya se ha dicho, estas ONG no eran un fenómeno reciente, siempre habían estado presentes y muchas de ellas contaban con una dilatada trayectoria y reconocimiento, aunque lo cierto es que hasta ese momento habían carecido de reconocimiento institucional porque el diseño bisectorial del capitalismo mixto de posguerra no les concedía una representación determinante.¹⁰¹

Por todo lo mencionado, la sociedad civil es pues el resultado de combinar la economía de mercado y el desarrollo del liberalismo político,¹⁰² condicionados ambos por la cultura occidental. Este es el motivo por el cual la sociedad civil se reconoce de una manera, se puede decir que oficial, en aquellos países de economía de mercado y con regímenes políticos liberales democráticos. Estas cuestiones son claves para entender por qué el movimiento de la custodia del territorio tiene mucha más fuerza en unos países que en otros. Son los países anglosajones (caracterizados por ostentar economías de mercados más avanzadas, como lo es Estados Unidos, Reino Unido, etc.) en los que la sociedad civil se encuentra más abierta e institucionalizada y, por ello, en ellos el movimiento social de conservación es sin lugar a dudas extraordinariamente potente. Estos países tienen en común la cultura jurídica basada en el precedente y las decisiones judiciales (Common Law), caracterizada por defender un importante espacio de expresión para la libertad de la iniciativa social frente al intento de ser apartadas o absorbidas por el Estado.¹⁰³

En otros países de base jurídica continental (como Francia, Alemania, Italia o España entre otros), a la sociedad civil le ha supuesto más esfuerzo poderse expresar. Esto se debe, entre otras muchas cuestiones, a que el periodo del absolutismo monárquico que caracterizó a dichos países influyó de manera decisiva en una forma de política más estatista, que exalta los privilegios del Estado y supedita a la sociedad a su autoridad. Otra consecuencia de lo que se acaba de decir es que la tradición legal característica de estos países basada en el derecho romano y el Código Civil Napoleónico, fortalece la capacidad del Estado a la hora de controlar las iniciativas de la sociedad civil.

Los acontecimientos que dan lugar al Tercer Sector, no son sino una consecuencia de las relaciones que ha mantenido la sociedad con el Estado a lo largo de la historia.¹⁰⁴ A esto se debe que donde ha existido una tradición política de veneración al Estado, su desarrollo ha sido mucho más lento que en aquellos otros países en los que la autonomía de la voluntad del individuo ha tenido más pujanza.

El Mercado es otro de los elementos que asimismo ha influido en el Tercer Sector (y que en periodos de crisis como el actual, lo ha condicionado) en cuanto a la generación de recursos económicos, ya que los excedentes de capital que produce el Mercado también pueden dedicarse a actividades en beneficio de la comunidad.

Es cuestión fácilmente apreciable que la labor que realizan las entidades del Tercer Sector es muy dependiente del apoyo económico exterior (subvenciones de Administraciones públicas, donaciones de entidades privadas, desgravaciones fiscales, proyectos sometidos a concurso público, etc.). Esto se debe a que apenas tienen posibilidad de obtener recursos financieros con sus propias actividades, de ahí que su autosuficiencia económica dependa en gran medida de que sean lo suficientemente hábiles para diversificar las diferentes fuentes de ingresos entre lo público y lo privado. Además, lógicamente, de la cuota de socio de sus respectivos miembros, aspecto que revela especialmente su estructura e influencia social sobre el territorio.

¿Cómo intervienen las entidades del Tercer Sector, y más concretamente las entidades de custodia? Actuando como líderes o impulsores de las políticas sociales públicas. La sociedad por regla general va por delante del Estado apuntando hacia los problemas que requieren de una pronta intervención pública. Las entidades de custodia esperan recibir a cambio de sus iniciativas, bien la realización por parte del Estado de un marco jurídico que les permita expresarse (con la creación de incentivos fiscales, etc.), bien la creación de

fondos específicos para apoyar el desarrollo y ejecución de sus actividades.

Si excluimos a los países de origen anglosajón, donde las entidades no gubernamentales tienen miles o incluso millones de socios (por ejemplo, The Nature Conservancy, The Audubon Society, The National Trust o The Royal Society for the Protection of Birds), en la mayor parte de países, entre los que se encuentra España, es el Estado una de las principales fuentes de financiación de las entidades del Tercer Sector Social. Y esta, en ocasiones, clara dependencia económica es completamente negativa, pues cuanto más marcada sea mucho mayor será la capacidad de control sobre las mismas.¹⁰⁵

Por lo que se refiere a las modalidades de financiación existentes del Tercer Sector Social, se reconoce la existencia de dos modelos claramente diferenciados: el «pilarizado» y el «campo de setas».¹⁰⁶ El modelo denominado «pilarizado» es aquel cuya principal fuente de financiación está basada fundamentalmente en subvenciones públicas, prácticamente al margen o con muy pocas sinergias con la sociedad civil. Este modelo no tiene el respaldo ni la legitimación de la sociedad —o si existe tiende a ser reducido—. En líneas generales suele ser criticado por los principales expertos, ya que es un síntoma del denominado parasitismo de un Tercer Sector dependiente de lo público y sin apenas dinamismo social.

En cuanto al otro patrón, el denominado «campo de setas», evita la dependencia de las subvenciones estatales y supone una imagen mucho más fidedigna del tejido social que representa, y que al mismo tiempo es del que obtiene la principal financiación. Da por hecho un compromiso social al margen del Estado, con quien se relaciona para crear un marco digno y merecido de incentivos fiscales y reconocimiento social.¹⁰⁷

5. 2 El Tercer Sector Social en la conservación de la biodiversidad

La participación de la sociedad civil a través de la custodia del territorio nace también como estrategia para complementar los instrumentos y las políticas públicas de conservación, incluso para facilitar su desarrollo, ya se trate de espacios naturales protegidos (Parques Naturales, Parques Nacionales, etc.), planes de recuperación de especies amenazadas, etc. En este marco, la custodia del territorio cobra un protagonismo singular al consagrarse como una herramienta de colaboración de gran valor para la gestión ambiental del territorio y el logro de los objetivos de conservación.

Cada día es más palpable que cualquier objetivo de una política pública precisa de una complicidad social. En este sentido, la custodia realiza el papel adecuado para desempeñar esta función aglutinadora de lo público y lo privado en la gestión y conservación de la biodiversidad en cuanto que, bien directamente (políticas de espacios) bien indirectamente (políticas de especies), el territorio necesita de los propietarios para su gestión a nivel de metro cuadrado y los Estados y otros poderes públicos no tienen suficiente capacidad —ni económica, ni de gestión— para protegerlo y conservarlo en toda la extensión necesitada por la conservación a niveles satisfactorios de la biodiversidad que aquél sustenta.

Hasta ahora el propio concepto, la palabra «custodia», despierta extrañeza en el ámbito de los propietarios privados, pues se asocia a la idea de vigilar o controlar a alguien o a alguna cosa. Sin embargo, una vez explicado, acaba entendiéndose como todo lo contrario, en el sentido de que las políticas públicas hoy en día solo son eficaces si se trata del trabajo en común entre varios agentes sociales que tienen interés por conservar determinados valores de la naturaleza, hasta el extremo de que la ausencia de la participación de la sociedad civil en estas políticas las hace incompletas por definición.

Además, el Tercer Sector en este campo, por tradición histórica, como se verá inmediatamente, se autoorganizó muy eficazmente en torno a dos agentes sociales clave: los propietarios de fincas y las entidades de custodia, que son, ambos, los principales actores de esta estrategia. Sin perjuicio de que los propietarios, por sí mismos, pueden optar por la custodia de sus propiedades, ambos actores se complementan. Para conseguir la implicación de los propietarios, las entidades de custodia emplean diversas estrategias e instrumentos con el objetivo de pactar, de forma voluntaria, un acuerdo entre estas partes. Las herramientas utilizadas por dichas entidades son de lo más variadas y van desde la educación y concienciación hasta la adquisición de derechos reales (arrendamiento, usufructo, etc.) o de la propiedad plena —convirtiéndose en este caso la entidad de custodia en propietario—, acuerdos de colaboración, etc. Las estipulaciones que se plasman en los distintos instrumentos dependerán, por un lado, de los intereses de la propiedad y, por otro, de las capacidades estructurales y económicas de la entidad de custodia.

Las distintas fórmulas que emplean las entidades de custodia para conseguir acuerdos que determinan la gestión de los terrenos consisten en asesorar, contactar y apoyar a sus propietarios y gestores. De manera muy gráfica, se puede resumir que estos acuerdos implican, por lo general, que el propietario

—sea la propia entidad, sea un tercero— se compromete a respetar y aplicar determinadas condiciones de protección y gestión en su finca. A cambio, recibe el reconocimiento de la entidad de custodia y de la sociedad —o solo de la sociedad si el propietario es la entidad—, un control periódico del estado de la finca, un asesoramiento gratuito para la correcta gestión y mantenimiento del acuerdo, así como otros beneficios tangibles e intangibles que más adelante se expondrán detalladamente. Además, en aquellos países en los que se cuenta con un marco legal que favorece este tipo de iniciativas, los propietarios incluso pueden optar a reducciones en los tributos asociados a sus fincas.

Ya se está viendo que estas experiencias son mayoritariamente de origen anglosajón (Reino Unido, Canadá, Estados Unidos, Australia, etc.) o, con alguna variante, con origen en el derecho romano, lo que marca de entrada una diferencia cultural y jurídica notable con el derecho europeo continental,

«de derecho civil», en el que se encuadra el derecho español. Ello implica ya de por sí la necesidad de un mayor esfuerzo de adaptación de nuestro derecho interno para implantar la custodia. Sin lugar a dudas, un problema para ello lo debe suponer la adaptación de las instituciones jurídicas de derecho privado procedentes del derecho anglosajón a nuestro derecho civil de base romana. Sin embargo, hay algunos países también de

«derecho civil» y más cercanos, como Francia, Holanda, Italia, etc., que han implantado la custodia con éxito, poniendo en marcha entramados institucionales que pueden brindar posibilidades a tener en cuenta por su proximidad a nuestro marco normativo con idénticas raíces en el derecho romano.

Pero no sólo el derecho fija las condiciones, también es esencial la base cultural de estos países. La custodia del territorio como mecanismo de conservación privada del patrimonio natural va acompañada en gran medida de una gran filantropía y generosidad. Por ejemplo, el espíritu que mueve este movimiento en Estados Unidos se basa en que los propietarios y las entidades de custodia se sienten orgullosos del cuidado y conservación que realizan y quieren asegurarse de que ese interés en la preservación sea respetado y reconocido por las generaciones venideras, especialmente las suyas. Esta motivación potencia el desarrollo de mecanismos de custodia, pues permite a los sucesores de los propietarios utilizar y explotar la tierra —pero con condiciones que en ocasiones implican el concurso de terceros— mediante la aplicación de distintas metodologías de conservación.

En el fondo no puede desvincularse la custodia de la cultura popular. En los países donde el patrimonio natural forma parte de la identidad vecinal es lógico que su preservación sea percibida como un acto social de gran relevancia. En los que la naturaleza no es un plus en la identidad cultural (típicamente los mediterráneos, donde lo «civilizado» se asimila a lo antropogénico artificial —lo cives—), hasta ahora ha sido más lógico que lo que no es objeto de reverencia social per se también dé lugar a que las acciones de la sociedad civil dirigidas a ese objeto (la conservación) carezcan de prestigio.

Finalmente, no debe olvidarse que los recursos que la sociedad civil puede dedicar al interés público están en relación directa con el volumen total de recursos a su disposición. En las sociedades donde la sociedad civil no dispone de manera generalizada de renta excedente, o en aquellas otras sociedades donde los que sí generan renta no son muy proclives a la filantropía, es más difícil crear una estructura económica que favorezca la custodia.

Derecho, cultura/sociología y economía son pues, las tres variables esenciales para el análisis adecuado país a país del Tercer Sector en cuanto que dedicado en este caso a la conservación de la biodiversidad.

– 6 – Principales estrategias utilizadas por las entidades de custodia de Estados Unidos

6. 1 El instituto de los Conservation Easements¹⁰⁸

En Estados Unidos, un Conservation Easement o servidumbre de conservación (también llamado pacto de conservación o restricción de conservación) es un condicionamiento para posibles desarrollos futuros de la tierra. Se trata de un derecho sobre una propiedad ajena, ius in re aliena, por su procedencia del derecho romano, como podría ser una servidumbre de paso, de luces o de vistas.¹⁰⁹ En definitiva, y en lo que a la conservación se refiere, se trata de una transferencia de derechos de uso (servidumbre) que se crea mediante un acuerdo de conservación de la tierra legalmente vinculante entre un propietario y una tercera persona, física o jurídica. Esta es, normalmente, un organismo gubernamental (municipio, condado, estado y Gobierno Federal) o una organización de protección de tierras (a menudo llamado land trust o «fideicomiso de tierras»), cuyo objetivo es que el suelo del

propietario tenga como destino la conservación de la biodiversidad. El acuerdo regula e implica alguna restricción en los usos productivos, comerciales, industriales o urbanísticos de la finca en cuestión.¹¹⁰

La decisión de establecer una servidumbre de conservación sobre una propiedad es estrictamente de carácter voluntario. Las restricciones de la servidumbre, una vez puestas en marcha, quedan vinculadas a la tierra de una manera que resultan obligatorias para todos los futuros dueños de la propiedad (es decir, reducen potencialmente el valor de reventa de la propiedad asociada y, por tanto, equivalen a un auténtico derecho real, no de crédito). Las restricciones se detallan en un documento legal que se inscribe en los registros locales de la propiedad de la tierra, y la servidumbre se convierte en una condición o carga vinculada al título mismo de la propiedad. La valoración de la servidumbre y los acuerdos financieros entre las partes (propietario de la tierra y el tercero, normalmente la entidad de custodia y/o la Administración), generalmente se formalizan en privado.¹¹¹

Como se ha comentado, el propósito principal de una servidumbre de conservación es proteger la tierra de determinadas formas de desarrollo o uso. Los tipos de tierras que pueden ser objeto de las servidumbres de conservación son aquellos importantes por su función ecológica: las tierras agrícolas, los recursos forestales y otros recursos naturales valiosos, como el hábitat de determinada fauna, el agua, el aire, los espacios abiertos o los valores paisajísticos de una determinada zona. La protección se logra, principalmente, mediante la separación de los derechos. El propietario que renuncia a estos «derechos de desarrollo» continúa con la función de administrar la tierra y se puede ver compensado por la pérdida de capital o renta mediante ventajas fiscales significativas por parte del Estado, por haber constituido la servidumbre de conservación.¹¹²

Lo más importante es que el propietario contribuye al interés general y al bien público mediante la preservación de los valores asociados a su tierra para las generaciones futuras. Al aceptar la servidumbre de conservación, el propietario de la finca, tiene la responsabilidad de controlar los futuros usos de la tierra para asegurar el cumplimiento de los términos de la servidumbre.¹¹³

El valor de las servidumbres ecológicas como herramienta de conservación es incuestionable en aquellos países donde se han empleado, sobre todo por los numerosos incentivos fiscales que conlleva. Sin lugar a dudas, la mayor experiencia con las servidumbres ecológicas se ha dado en Estados Unidos, donde por primera vez fueron desarrolladas por el Gobierno Federal en los años treinta para la protección de paisajes escénicos de gran valor. Su uso se extendió a la protección de otro tipo de ecosistemas, como bosques o humedales. Principalmente, se empleaban para realizar la gestión de los Parques Nacionales de Estados Unidos y para proteger los paisajes de la Blue Ridge Parkway.

Sin embargo, ello no quiere decir que su implantación no estuviera exenta de obstáculos, ya que el derecho consuetudinario (la base del derecho anglosajón) no reconocía esta forma de transmitir determinados derechos,¹¹⁴ ya que se trata de una especie de modernización del Common Law, el cual es mucho más flexible a la hora de adaptarse a las evoluciones sociales que el derecho continental civil europeo, que normalmente está mucho más petrificado. Aunque el sistema legal de Estados Unidos es distinto del de países de Latinoamérica (área geográfica donde rige el derecho civil continental, al igual que en la Europa no británica), en materia de servidumbres las reglas son muy parecidas en ambas áreas, pues las dos tienen su origen conceptual en el derecho romano.

En general, el derecho romano exigía (por tradición) que una servidumbre se estableciera sobre una propiedad (predio sirviente) en beneficio de otro (predio dominante) de manera directa. La ley no reconocía una servidumbre que beneficiara a la sociedad en general, en lugar de beneficiar solamente a una propiedad dominante. O cuando lo hacía (servidumbres legales) se imponían sin compensación y con un uso totalmente obligatorio —sin pacto—, por ejemplo el derecho de paso por la propiedad cercana al cauce de un río para que los caballos pudieran arrastrar río arriba una carga flotante. Las Administraciones y las entidades de custodia estadounidenses querían, sin embargo, un instrumento legal que reconociera la transmisión de una servidumbre total (para que la beneficiada fuera la sociedad en su conjunto) a una organización (para que esas tierras pudieran asegurarse a perpetuidad), incluso en el supuesto caso de que la tierra cambiara de propietario,¹¹⁵ razón por la cual se crearon estas modalidades de servidumbre inexistentes hasta el siglo XX.

The Nature Conservancy, The Reedwoods League o The Sempervirens Fund son algunas de las primeras entidades de custodia que emplearon las servidumbres de conservación en el oeste de Estados Unidos.

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Mapa 5. Distribución de Conservation Easements Mapa interactivo

Se aprecia la gran acumulación existente en el este del país, donde esta estrategia de conservación se usa más en la propiedad privada.
Fuente: cortesía de National Conservation Easements Database-CNCED, septiembre de 2013